Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие местного самоуправления и форм его существования).pdf

2. Правотворческая инициатива граждан.

Еще одним механизмом непосредственного влияния граждан на решение проблем местного значения является правотворческая инициатива, выступив с которой граждане могут внести на рассмотрение представительного органа проект муниципального правового акта (ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Этот путь участия граждан в подготовке и принятии решений на муниципальном уровне требует принятия соответствующего нормативного правового акта представительным органом данного муниципального образования. Если же такой правовой акт не принят, то процедура внесения правотворческой инициативы регулируется соответствующими положениями федерального закона (ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Правотворческая инициатива должна быть поддержана не менее чем 3% граждан, зарегистрированных на территории данного муниципального образования и обладающих избирательным правом. При этом местный представительный орган вправе установить более низкий минимальный процент (п. 1 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ). Представительный орган муниципального образования, в компетенции которого находится принятие соответствующего правового акта, обязан рассмотреть внесенный инициативной группой проект в течение трех месяцев, причем инициаторам должна быть предоставлена возможность изложить свои обоснования рассматриваемого проекта (п. 2 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Решение органа местного самоуправления, ответственного за рассмотрение представленного проекта правового акта, должно быть доведено до сведения инициативной группы в письменном виде с обоснованием принятого этим органом решения (п. 3 ст. 26).

Данная форма участия граждан в решении вопросов местного самоуправления в конечном итоге не имеет конституирующего действия, поскольку принятие окончательного решения о его утверждении или отклонении проекта правового акта, представленного в порядке гражданской правотворческой инициативы, входит в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного на его рассмотрение.

3. Публичные слушания с участием граждан.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, относящихся к вопросам местного значения, представительным органом муниципального образования могут проводиться публичные слушания с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания проводятся по инициативе органа местного самоуправления или по инициативе населения.

В отличие от этой процедуры и в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ в обязательном порядке должны проводиться слушания для обсуждения проекта устава муниципального образования (пп. 1 п. 1 ст. 17, п. 9 ст. 27), проекта местного бюджета (ст. 52), отчета об исполнении местного бюджета (ст. 28), проектов планов и программ развития муниципального образования и вопросов о преобразовании муниципального образования (ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Результаты публичных слушаний в обязательном порядке подлежат опубликованию (обнародованию - п. 4 ст. 28).

4. Собрания граждан.

По инициативе населения, органов местного самоуправления или в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, могут проводиться собрания граждан для обсуждения вопросов местного значения, в особенности проблем развития муниципального образования, а также для заслушивания и обсуждения отчетов о деятельности органов местного самоуправления (ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ). При этом собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления или направлять им те или иные требования, а также избирать уполномоченных лиц, в задачу которых входит контроль исполнения этих требований органами местного самоуправления (п. 3 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок назначения и проведения собраний граждан, а также полномочия таких собраний определяются уставом муниципального образования, утверждаемым представительным органом муниципального образования. Органы местного самоуправления обязаны обнародовать результаты собрания граждан, принять соответствующее решение и довести его до сведения собрания в письменной форме (п. п. 4 и 6 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ).

5. Опрос граждан.

При подготовке решений по важным вопросам местного значения органы местного самоуправления могут проводить опросы граждан, обладающих избирательным правом (ст. 31 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок проведения опроса граждан и в особенности методика проведения опроса и определение минимальной численности жителей данного муниципального образования, принимающих участие в опросе, определяются уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Исключительное право назначения опроса граждан принадлежит при этом только органам местного самоуправления. Результаты опроса носят рекомендательный характер и не могут предопределять решений, принимаемых уполномоченным органом местного самоуправления по обсуждаемым вопросам.

6. Другие формы участия граждан в местном самоуправлении.

Наряду с описанными выше формами непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления Федеральный закон N 131-ФЗ предоставляет муниципальным образованиям и их гражданам возможность самим находить и иные формы участия населения в осуществлении самоуправления на муниципальном уровне, не противоречащие нормам действующего законодательства (ст. 33 Федерального закона N 131-ФЗ).

1.2. Исторический опыт и современная практика использования форм осуществления местного самоуправления в России и за рубежом

В России традиции местного самоуправления имеют глубокие исторические корни, а во второй половине XIX в. по мере развития капиталистической экономики и формирования элементов гражданского общества они стали опираться на детально разработанную законодательную базу. Оценивая сложившуюся в пореформенной России систему сельского, городского и земского самоуправления, а также специфических форм самоуправления на периферии империи, можно отметить, что по своему характеру оно приближалось к тем правовым нормам, которые отвечали потребности экономического и социального развития страны. В его основу были положены принципы всесословности представительства, имущественного ценза, характерные в то время для системы самоуправления большинства развитых европейских стран, разделения распорядительной и исполнительной власти. Вместе с тем реформа самоуправления носила относительно противоречивый характер. Компетенция органов самоуправления была сведена почти исключительно к сфере чисто хозяйственной деятельности, и хотя в этой области земским и городским учреждениям была предоставлена значительная доля самостоятельности, их реальные возможности оказывались здесь достаточно узкими, прежде всего, в силу бюджетных ограничений.

Основные формы местного самоуправления в России - сельское, земское и городское - имели различное отношения к традициям местных сообществ в России. Городское самоуправление в наименьшей степени опиралось на традиции допетровской Руси. Скорее, оно искусственно вводилась как «производная» от государственной власти. И здесь история местного самоуправления может быть достаточно точно описана в соответствии с принципами «государственной теории». Земская реформа может рассматриваться как возрождение многовековых традиций земского самоуправления в России, которые, однако, к середине XIX в. были утрачены. Наиболее соответствует модели правовой институционализации традиционных форм самоуправления местных сообществ сельская реформа, положившая начало правовой базе сельского самоуправления [17, с. 22].

Первоначально самоуправление местных сообществ получало правовую институционализацию относительно системы обычного права. Это особенно отчетливо видно на примере самоуправления на национальных окраинах России и на примере казачьего самоуправления, которые дольше, чем в центральных областях государства сохраняли действующими нормы обычного права. По мере перехода от обычного к писаному праву как основе правовой институционализации местного самоуправления усиливается тенденция к унификации нормативной базы самоуправления, действующей на территории всей страны.

Продолжая данную тему исследования, следует отметить, что сегодня в мире сложился довольно стройный механизм разделения функций центрального и местного государственного управления, все шире делегируются органам местного управления государственные функции и расширяются их права в решении местных вопросов. Этот опыт может дать довольно богатую пищу для размышлений, связанных с построением и научным обоснованием организационно-управленческой модели. Вместе с тем совершенно ясно, что нет и не может быть единой модели для всех стран. Каждая модель всегда будет отражать национальные, территориальные и политические особенности того или иного государства.

Наиболее фундаментальное различие существующих моделей местного самоуправления в различных странах связано с их принадлежностью к различным правовым семьям. Соответственно этому в мировой практике сложилось несколько моделей местного самоуправления, в большей или меньшей степени ориентированных на ту правовую семью, к которой принадлежит правовая система данного государства. В Великобритании, Канаде, США, Индии, Новой Зеландии, ЮАР и других странах действует так называемая англосаксонская система местного самоуправления. Во Франции, Италии, Голландии, Португалии, Бельгии, Испании и других европейских государствах используется система местного самоуправления, характерная для романо-германской правовой семьи — так называемая французская система. Наряду с англосаксонской и французской моделями самоуправления в качестве относительно самостоятельной модели, сформированной в рамках романо-германской правовой семьи, можно выделить местное (коммунальное) самоуправление Германии. Вместе со многими общими чертами эти системы имеют различия. Наиболее важные из них связаны со степенью самостоятельности местных властей, их отношениями с центральным правительством. В разных странах местные власти в разной мере вплетены в единую иерархию государственного управления. Иногда функции государственного управления четко отграничены от местной власти и персонифицированы в специально назначенном чиновнике, подчиняющемся центральному правительству (префекту, наместнику). В других типах местного управления возможно совмещение, особенно на нижних уровнях, где мэры соединяют обязанности государственных чиновников и руководителей местного самоуправления [17, с. 22].

Одним из наиболее распространенных в современном мире типом местного самоуправления является англосаксонский, возникший на признанной родине классических муниципальных форм - в Великобритании. Основной признак этого типа - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные органы. Понятие «местное управление», принятое в законодательстве США и Великобритании для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, указывает на один из критериев их отграничения от других государственных органов, а именно: на локальный характер и близость к местному сообществу.

Так, в Италии в отличие от США, ФРГ или Франции, где давно сформировались и концепция, и институциональная инфраструктура поддержки местного самоуправления государством, отсутствует единая для этой страны модель. До сих пор развитие отдельных областей страны в значительной степени определяется социокультурными, историческими и экономическими особенностями и достаточно устойчивыми политическими предпочтениями, которые в конечном счете влияют на политику местных органов власти.

Структура местного самоуправления во всех городах Германии состоит из двух основных блоков власти: законодательной и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и в достаточной мере унифицированы по всем территориальным единицам - землям. В то же время каждая земля и в принципе многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах, организационные особенности, которые выражают своеобразие структуры, функций и средств избрания главы органов управления городами и могут послужить примером решения той или иной задачи развития города.

Франция - одна из немногих стран современного мира, имеющая четыре уровня управления: уровень государства, региона, департамента и коммуны. Все уровни имеют выборные органы и органы исполнительной власти. Кроме того, известны еще две структурные единицы: округ и кантон, в настоящее время не имеющие своих органов, но сохраняющиеся для удобства управления. Коммуны, существующие со времени Римской империи, составляют основу местного самоуправления. Коммуна как совокупность людей, живущих на определенной территории, является элементом гражданского общества. Будучи организованным и управляемым коллективом, она составляет базовую единицу в иерархии власти. Коммуны служат основанием пирамиды власти и являются наиболее устойчивой административной единицей. Они сложились естественно-историческим путем в эпоху средневековья и обладают каждая собственным лицом, историей, традициями, нравами, социокультурным обликом. Мелкие коммуны, которых большинство, при существующих финансовых законоположениях не могут обеспечить в должной мере свое население надлежащим набором услуг.