Файл: Экономическая сущность госбюджета.pdf

Для того чтобы удовлетворить требованиям 3%-го ограничения дефицита бюджета в странах Еврозоны, некоторые страны Европейского союза должны были ввести более строгие фискальные правила на региональном и муниципальном уровнях. В Австрии с 1999 по 2001 гг. это были требования бездефицитного бюджета для муниципалитетов^[23].

В некоторых странах, например в Канаде, Финляндии и Норвегии, вводились требования сбалансированности бюджетов в многолетней перспективе, но допускался дефицит бюджета в отдельном периоде.

Во многих странах практикуется ограничение размера долга региональных и местных бюджетов. Наиболее строгие ограничения, запрещающие такие заимствования в принципе, вводились в Дании, Южной Корее и Испании (на текущие расходы). Во многих странах существует практика утверждения заимствований региона или муниципалитета вышестоящим уровнем^[24].

Фискальные правила могут быть наднациональными (например, для стран Евросоюза в части ограничения бюджетного дефицита, или для России, Казахстана и Республики Беларусь, как стран Таможенного союза, в части уровня таможенных пошлин) ^[25].

Фискальные правила широко применяются во многих странах в связи с
децентрализацией бюджетных систем для того, чтобы избежать макроэкономической и финансовой дестабилизации в случае недостаточно ответственной бюджетной политикой отдельных территорий^[26].

В некоторых странах также вводятся ограничение на повышение расходов на местном уровне, как это сделано в Германии и Португалии для расходов в целом и в Южной Корее и Турции для отдельных видов расходов.

Ограничения в форме долгосрочных фискальных правил вводятся как в
странах с неустойчивыми институтами (Колумбия, Бразилия, Аргентина), так и в государствах, проводящих давно вполне ответственную фискальную
политику (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия).

Примеры фискальных правил, задающих ограничения при планировании региональных и местных бюджетов в Российской Федерации, можно найти непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации: «Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15 процентов объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций,
предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Фискальные правила во многих странах заключаются, например, в
ограничениях на налоговые ставки и налоговые льготы для региональных бюджетов^[27]. Жесткость вводимых ограничений, кстати, зависит от прозрачности бюджетной системы и уровня развития гражданских и демократических институтов, контролирующих власть в регионе^[28].

Некоторые страны комбинируют применение ограничений бюджетного
дефицита, заимствований с ограничением налоговой автономии.

Использование фискальных правил в деятельности регионов и муниципалитетов может иметь не только обязательный характер^[29]. Достаточно много примеров, когда дополнительные ограничения вводятся на добровольной основе для совершенствования процедур управления и повышения эффективности региональных и муниципальных финансов^[30]. Например, в России в начале 2000-х гг. ряд регионов вводили ограничение на объем заимствований с учетом «долговой емкости».

Примерно в 80 странах мира в настоящее время действуют государственные или надгосударственные правила бюджетно-налоговой политики.

Основные выводы, которые можно сделать из практики внедрения
фискальных правил:

• мировой опыт говорит о том, что грамотные фискальные правила могут помочь повысить эффективность бюджетно-налоговой политики и экономики в целом, в частности, потому, что задают «правила» игры на долгосрочный период, исходят из долгосрочных рисков, из учета цикличности развития экономики;
• фискальные правила обычно более эффективны, если они направлены на те параметры, которые могут регулироваться непосредственно законодательными органами, в отличие от тех факторов, которые вне их прямого контроля (дефицит бюджета зависит от решений по расходам и налогообложению, но кроме того и от общего состояния экономики);
• эффективное фискальное правило должно быть четко сформулировано, исполнение его должно быть легко контролируемо, а нарушение — очень дорого;
• фискальное правило должно учитывать специфику страны и бюджетной системы; фискальное правило полезное и выполнимое для одной страны, может не быть таковым для другой^[31];
• для эффективного введения фискальных правил необходимы механизмы принуждения, при этом низкий уровень прозрачности бюджета, отсутствие адекватного мониторинга и аудита и другие факторы препятствуют
  эффективному применению мер принуждения^[32];
• эффективные фискальные правила должны быть прозрачными не только для законодателей, но и для общества; должна быть объяснена доступно и широко сама проблема, которая решается с помощью фискального правила, объяснена суть действий;
• эффективность фискальных правил сильно зависит от политических
  обязательств, политической воли улучшать бюджетную дисциплину; очевидно, что любое правило, утвержденное законодательным органом, может быть этим же органом отменено или обойдено, поэтому никакое правило бюджетно-налоговой политики не гарантирует улучшения бюджетных показателей без политической воли.

Выводы. Федеральный бюджет - это основной финансовый план страны, обеспечивающий образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования государства. С его помощью перераспределяются средства на развитие приоритетных хозяйств, на расширение рыночной инфраструктуры, поддержку предпринимательства, выполнение общегосударственных программ.

Роль Федерального бюджета заключается в том, что по своей внешней форме он является основным финансовым планом государства, определяющим его доходы, расходы, движение решающей части централизованных финансовых ресурсов на конкретный период (как правило, на год).

Глава 2. Анализ федерального бюджета Российской Федерации

2.1. Особенности формирования федерального бюджета Российской Федерации на 2015-2017 гг.

Формирование федерального бюджета на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг. осуществлялось в сложной геополитической обстановке, в условиях замедления экономического роста, падения цены на нефть, санкций против ключевых отраслей российской экономики, необходимости выделения дополнительных средств на развитие Крымского федерального округа, содержание и обустройство беженцев с Украины.

Федеральный бюджет на 2015-2017 гг. был разработан на основе «консервативного» сценария развития экономики. Расходы бюджета на 2015 г. сформированы исходя из ограничивающего расходы бюджетного правила,
которое Правительство РФ после долгих споров решило пока сохранить. Согласно этому сценарию базовая цена на нефть рассчитывалась как средняя
за последние несколько лет — 96 долл. США за баррель в 2015-2017 гг. Цена на нефть марки Urals на все три года прогнозировалась на уровне 100 долл.
США за баррель. При этом расходная часть бюджета была рассчитана в соответствии с бюджетным правилом исходя из 96 долл. США за баррель.

В связи с тем, что во время обсуждения и принятия федерального бюджета 2015-2017 гг. цена на нефть опустилась ниже уровня, предусмотренного при формировании проекта федерального бюджета, для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в сложившихся условиях были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые предусматривают возможность использования дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, а в случае их недостатка — средств Резервного
фонда на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В целях обеспечения исполнения всех обязательств в рамках федерального бюджета на 2015 г. Федеральный закон от 01.12.2014 № 584-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (далее — Закон № 584-ФЗ) предоставляет Правительству РФ Российской Федерации право направлять средства Резервного фонда в размере до 500,0 млрд. руб. на замещение выпадающих доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также указанных в п. 1 части 1 и п.1. части 2 ст. 1 Закона № 584-ФЗ дополнительных нефтегазовых доходов на замещение государственных заимствований Российской Федерации в соответствующем финансовом году^[33].

Однако Минфин России не исключает ужесточения бюджетного правила в связи с резким падением мировых цен на нефть. Так, директор департамента долгосрочного стратегического планирования Минфина России Максим Орешкин 26 ноября 2014 г. отметил, что: «Если мы живем в условиях нефти 80 долларов за баррель, это означает, что даже существующее бюджетное правило нужно подправлять. Потому что там долгосрочная цена, которая заложена на следующий год, — 96 долларов. Понятно, что в соответствии с изменившейся ситуацией, структурно изменившейся на нефтяном рынке, это уже не совсем соответствует положению. Возможно, здесь стоит как-то ужесточить бюджетное правило, чтобы дать ответ, как контролировать бюджетный дефицит в среднесрочной перспективе в новой ситуации»^[34].

Особенности формирования доходной части федерального бюджета на 2015 г. состоят в том, что они были сформированы в условиях отказа от формирования накопительной части пенсии в 2015 г. (планируется пополнение бюджета за счет использования 600 млрд. руб. из накопительной части) и продления на 2015 г. моратория на передачу пенсионных накоплений россиян в негосударственные пенсионные фонды (это позволит увеличить доходы ПФР на 307,4 млрд. руб. и даст возможность направить эти средства на текущие выплаты страховых пенсий).

2.2. Основные характеристики федерального бюджета 2015 г.

и плановый период 2016 и 2017 гг.

С 1 января 2015 г. вступил в силу Закон № 384-ФЗ^[35], при разработке которого были использованы макроэкономические параметры, значительно отличающиеся в сторону ухудшения от показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (от 16.10.2013), положенного в основу формирования федерального бюджета на 2014–2016 гг. Корректировка основных параметров базового варианта прогноза в 2014–2017 гг. в основном связана с усилением внешнеполитических рисков и учитывает новый пакет взаимных санкций, в связи с этим большинство параметров прогноза пересмотрены в сторону понижения. При этом даже консервативный сценарий не в полной мере учитывал реально существующие риски. Так, в нем предполагалось прекращение в 2015 г. режима санкций и замедление оттока капитала (в 2016–2017 гг. он не будет превышать 20–30 млрд. долл. США в год).

В результате в основу формирования федерального бюджета был положен прогноз социально-экономического развития на период с 2015 по 2017 г., показатели которого значительно ниже, чем в прогнозе на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг. Поэтому, с учетом сложившейся ситуации, были пересмотрены основные характеристики федерального бюджета согласно Федеральному закону от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (далее — Закон № 349-ФЗ)^[36] в сторону уменьшения: согласно прогнозу объема ВВП в 2015 г. на 2,162 трлн. руб., 2016 г. — на 3,629 трлн. руб.; общего объема доходов и расходов федерального бюджета на 2016 г. — соответственно на 11 и 12 млрд руб.; дефицита федерального бюджета в 2015 г. — на 366 млрд руб. и 2016 г. — на 1 млрд руб.

Таблица 1

Основные характеристики федерального бюджета на 2014 г.
и плановый период 2015 и 2016 гг., трлн. руб.^[37]