Файл: Управление миграционными процессами (Роль правительства РФ в управлении миграционными процессами).pdf

Зачастую люди мигрируют, чтобы устранить препятствия и справиться с отсутствием дохода, слабой покупательной способностью, затрудненным доступом к образованию, лекарствам, надлежащим системам здравоохранения и так далее. Таким образом, решение мигрировать, как правило, вызвано сочетанием факторов притяжения и отталкивания: экономической, социальной, культурной и экологической составляющих.

Миграция во всех ее формах всегда была либо образом жизни или чаще стратегией выживания. В то время как доля международных мигрантов в общей численности населения мира остается на протяжении последних двух десятилетий относительно стабильной, составляя около 3 процентов, численность международных мигрантов продолжала расти, увеличившись с 2012 по 2015 г. на 10,8 млн. человек.^[11]

Наиболее существенный прирост был отмечен в Азии и Европе: в каждом из этих регионов количество мигрантов увеличилось за этот период более чем на 3 млн. человек. В Европе увеличение численности международных мигрантов в период 2012-2015 гг. было обусловлено преимущественно перемещением мигрантов из стран Восточной Европы в страны Южной и Северной Европы и мигрантов из стран Южной Европы - в страны Западной Европы, частично в связи с экономическим кризисом. Значительный вклад в увеличение количества мигрантов внесли беженцы.

Ситуация с беженцами в Европе уже достигла критического уровня. Они блокируют транспорт, устраивают палаточные лагеря, повышают уровень преступности. Непрекращающиеся потоки беженцев стали серьезным вызовом для Европы. В последнее время миграционный кризис принял характер чрезвычайного происшествия: ежедневно в европейские государства проникают тысячи беженцев. «Арабская весна», бомбежки Ливии, открытая поддержка сирийской «оппозиции» - все это дало закономерный итог в виде погруженных в разруху и войну регионов. Люди бегут из городов, разрушенных войной, от вооруженных конфликтов и разгула терроризма.

У России свои беженцы, хоть и причина миграции практически идентична. Сегодня на территории Российской Федерации находятся около 2,6 млн. граждан Украины.^[12] Более одного миллиона русскоязычных жителей Луганской и Донецкой областей Украины вынужденно покинули места своего постоянного проживания, а более 110 тысяч человек, имеющих статус беженцев, обратились с заявлениями о предоставлении российского гражданства.^[13] (Более подробно миграционная ситуация представлена в приложении 1 к настоящей работе).

Острый внутриполитический кризис на Украине с конца 2013 г., а также военные действия на востоке страны очень серьезно повлияли на сложившиеся миграционные связи между Россией и Украиной. Увеличился приток граждан Украины на постоянное место жительства в РФ - это, вероятно, те, кто раздумывал, но не решался на переезд. Также усилился приток жителей Украины, которые нуждаются в предоставлении убежища.

Большинство людей, которые мигрируют, делают это в рамках границ собственных стран. Однако и число людей, желающих иммигрировать из страны или континента на другой континент или в другую страну, растет в связи с увеличением социально-экономического неравенства и многочисленных демографических, политических и экологических проблем, в частности в связи с изменениями климата и реструктуризацией на новых рынках труда.^[14] Конечно, в основе такой миграции в большинстве случаев лежит индивидуальная мотивация (поиск приключений или необходимость в самореализации).

Люди перемещаются по различным причинам. Эти различия влияют на общий процесс миграции. Причины миграции связаны с конкретными условиями, в которых они происходят. Факторы, которые вынуждают население мигрировать, имеют последствия для всех вовлеченных в этот процесс сторон.

Миграция по самой своей природе предполагает по меньшей мере три основных актора: мигранта, область или страну происхождения и район или страну назначения.^[15] Мигрантом может быть человек, который движется в другой город внутри страны; беженец, пересекает международную границу, чтобы избежать религиозных или политических преследований; безработный ищет лучшие экономические возможности за пределами родины; принудительно перемещенные лица или лицо вынужденно мигрируют в результате войны или стихийного бедствия. Так, например, беженцы и вынужденно перемещенные лица, как правило, нуждаются в социальной поддержке принимающей страны или региона (жилье, питание, юридическая помощь).

Внутренняя миграция происходит в значительной степени в ответ на дисбаланс между регионами страны, основное направление такого движения определяется местоположением смещения занятости. Таким образом, когда частные и государственные инвестиции сосредоточены в крупных городах, как это имеет место быть в большинстве стран, доминирующий миграционный поток, несомненно, будет направлен именно в них, а не в сельскохозяйственные районы, где возможность заработка и условия жизни гораздо ниже. Подобным же образом международные миграционные процессы в значительной степени зависят от неравенства в развитии, доходов, условий жизни и возможности трудоустройства в разных странах, особенно в развитых и развивающихся. В то время как внутренняя миграция в принципе подразумевает передвижение людей в географически определенной территории и не предполагает юридических ограничений, международный мигрант неизменно должен соответствовать целому комплексу требований, касающихся в первую очередь порядка выезда из страны происхождения, и позже въезда, проживания, трудоустройства и выезда в принимающей стране.

Глобальное изменение климата является причиной сезонной или постоянной, внутренней и международной миграции. Из докладов Межправительственной группы экспертов по изменению климата говорится, что 150 млн. человек станут вынужденными экологическими беженцами к 2050 г. из-за глобального потепления, ускорения эрозии почв и загрязнения вод.^[16] Каждое человеческое существо зависит от природы и ресурсов, предоставляемых нам экосистемами, в последние десятилетия деятельность человека оказала настолько негативное воздействие на них (изменение климата, загрязнение окружающей среды, эрозия почв, вымирание животного мира), что ставит под угрозу их способность удовлетворять растущие потребности в пище, энергии и в воде.

Возможности природы обеспечить эти основные потребности уменьшаются год от года. В частности, в очень уязвимом положении находятся 2 млрд. человек, проживающих в засушливых землях. 40 процентов территории планеты может быть классифицированы как засушливые, с дефицитом воды, что ограничивает производство продовольственных культур и снижает уровень жизни в таких регионах.

Не стоит забывать о прямой зависимости между опустыниванием и бедностью. Засухи приводят к потере сельскохозяйственных животных, дефициту воды и питания, вспышкам эпидемических заболеваний. Так, засухи могут длиться в течение нескольких лет, что имеет долгосрочные экономические последствия и как результат перемещение больших групп пострадавшего населения. В период с 1994 по 2015 г. зафиксировано 6,873 природных катастроф по всему миру, которые по некоторым оценкам унесли 1,35 миллионов жизней или почти 68000 жизней в год. Кроме того, 218 млн. человек пострадали от стихийных бедствий в течение этого 20-летнего периода.^[17]

В результате стихийных бедствий в 2015 г. сменить место жительства было вынуждено в три раза больше людей, чем в результате военных действий: таковы результаты исследования, проведенного Норвежским советом по делам беженцев. По данным совета, за весь 2015 г. в результате наводнений, ураганов и прочих стихийных бедствий свои дома покинули порядка 22 млн. человек^[18]

С одной стороны, анализ факторов, определяющих миграционную активность, описывает и объясняет движение людей исходя из уровня доходов, половозрастных характеристик, образования, семейного положения, экономической, политической, экологической ситуации. С другой стороны, анализ фокусируется на вытекающих из этих движений процессах: реструктуризации рынков труда, условий жизни, адаптации мигрантов и обществ принимающих стран. Международная миграция людей приводит к трансформации социальных и политических культур, экономик. Эти изменения очевидны и в регионах происхождения мигрантов, которые хотя и получают денежные переводы из-за рубежа, но страдают от социальных последствий «утечки» человеческих ресурсов, и в большинстве стран, где иммигранты способствуют изменению социально-экономической системы. Миграционная активность - устойчивый фактор трансформации системы.

Многие социально-хрупкие экосистемы (традиционные методы производства, коренное население, племенные общности) не в состоянии поддерживать свое существование на основе автономного развития и полагаются на мобильность людей в качестве необходимого условия для поддержания стабильности. Миграционная активность мужчин и женщин не только способствует передвижению товаров, услуг и денег, но также распространению знаний и технологий. Этот процесс может либо усилить устойчивость местных систем либо уничтожить их.

Миграционную активность (МА) можно рассматривать как долю населения государства, готовую или имеющую намерение участвовать в миграционных актах любого вида. С математической точки зрения МА можно рассчитать как отношение числа граждан страны с миграционными намерениями к численности населения государства.^[19] На практике статистические социологические частные или государственные службы могли бы проводить репрезентативный опрос граждан на предмет их миграционных намерений.

Показателен случай недостаточного внимания к подобного рода анализу миграционной активности жителей стран Ближнего Востока и Северной Африки со стороны Европейского Союза. Однозначно руководители европейских стран не учли фактор миграционного ожидания и его увеличение на этапе политического и военного вмешательства в жизнь стран указанных регионов. Можно было предположить, что миграционная активность населения возрастет в силу сложившихся неблагоприятных политических, экономических, этнических и религиозных факторов. Очевидно, что это не было сделано, и как следствие, трагическая гибель сотен людей и неготовность европейцев не только в лице руководителей, но и граждан стран-реципиентов принять организованные меры к приему, расселению и обустройству мигрантов.

Таким образом, для оценки миграционного потенциала страны в целом и региона в частности необходим комплексный подход и превентивная оценка уровней миграционного ожидания и миграционной активности. Постоянный мониторинг миграционной активности населения стран с высокой вероятностью возникновения форс-мажорных обстоятельств, по причине климатической, политической, экономической нестабильности, должен проводиться на базе международных организаций с оценкой появления возможных миграционных потоков.

2. Государственное управление миграционными процессами: инстанции и полномочия

2.1. Роль Правительства РФ в механизме государственного управления миграцией населения

Государственное управление миграцией - необходимая часть системы государственного управления. В России, как и в других странах, государство стремится урегулировать миграционные процессы исходя из интересов граждан, национальной безопасности, обеспечения прав человека, выполнения гуманитарных обязательств. В процессе управления миграцией должны учитываться особенности этнического состава государства и его отдельных регионов, особенности исторического развития, ситуация на рынке труда, потенциал иммигрантов и многое другое.

Таибова О.Е. утверждает, что в целях полного раскрытия механизма государственного управления в сфере миграции населения необходим анализ основных институциональных структур - органов государственной власти Российской Федерации, действующих в сфере регулирования миграционных процессов. За последнее десятилетие система органов исполнительной власти в сфере миграции подвергалась неоднократным изменениям в целях определения их рациональной структуры, повышения роли в процессе реформирования государственной власти. Органы власти не только осуществляют нормативное правовое регулирование миграционных отношений, но и реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с контролем и надзором над процессами перемещения людей, над предоставлением им различных государственных услуг.^[20]

В эту систему входят Правительство РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная миграционная служба России.^[21] Указанные федеральные органы в той или иной мере реализуют свою деятельность путем взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти, например с Министерством иностранных дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ, Федеральной таможенной службой РФ и многими другими.

На федеральном уровне помимо Федерального Собрания РФ, издающего законы в области регулирования миграционных отношений, и Правительства РФ непосредственное участие в регулировании миграционных процессов принимает и Президент РФ. В соответствии с Конституцией РФ он, являясь главой государства, наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти - формирует систему органов исполнительной власти и может оказывать влияние на их деятельность.^[22] Нельзя не согласиться с тем, что в настоящее время компетенция федеральных органов исполнительной власти представляет наибольший исследовательский интерес в рассматриваемой сфере. Эти органы своей деятельностью непосредственно реализуют механизм государственного управления. Исполнительную власть в РФ возглавляет Правительство РФ. Ему отведена особая роль в управлении миграционными процессами в РФ.