Файл: Управление миграционными процессами (Роль правительства РФ в управлении миграционными процессами).pdf

Исполнительную власть в РФ возглавляет Правительство РФ, ему отведена особая роль в управлении миграционными процессами в РФ.

Регулятивно-управленческие полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти выражаются прежде всего в определении общей стратегии и основных направлений деятельности в рассматриваемой сфере отношений. Нормотворческая деятельность Правительства РФ в сфере миграции направлена на реализацию положений законов, а также указов Президента РФ и выражается в следующем:

- в определении порядка получения статуса мигранта;

- конкретизации статуса мигранта, пределов осуществления мигрантами отдельных прав и исполнения обязанностей;

- установлении порядка оказания мигрантам социальной помощи;

- регулировании элементов миграционного контроля;

- определении организационных аспектов функционирования органов исполнительной власти в сфере миграции населения;

- утверждении форм документов, необходимых в системе миграционного контроля.^[23]

Нормотворческая деятельность Правительства РФ в сфере миграции направлена на реализацию положений федеральных законов, а также указов Президента РФ и выражается в следующем:

- в определении порядка получения статуса мигранта;

- конкретизации статуса мигранта, пределов осуществления мигрантами отдельных прав и исполнения обязанностей;

- установлении порядка оказания мигрантам социальной помощи;

- регулировании элементов миграционного контроля;

- определении организационных аспектов функционирования органов исполнительной власти в сфере миграции населения;

- утверждении форм документов, необходимых в системе миграционного контроля.^[24]

Необходимо отметить, что между государственными органами, обладающими полномочиями в сфере миграции населения, имеются существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, так и по функциональным свойствам. Как считает О. Е. Таибова, действующее законодательство, отражающее результаты административной реформы, закрепляет функциональное различие федеральных органов исполнительной власти, что предполагает соответствующий комплекс полномочий и механизм взаимодействия между органами с целью исполнения данных полномочий. ^[25]

Правительство РФ в своих правовых актах всегда уделяло внимание проблемам беженцев и вынужденных переселенцев.

Существует точка зрения о трудности управления миграционными потоками, особенно применительно к проблеме вынужденной миграции.^[26] Это, безусловно, трудно решаемая проблема, однако эффективное осуществление регулирующей функции государства предполагает создание правовых и организационных механизмов воздействия на миграционные процессы. Формирование правовых основ реализации данной функции государства является приоритетной задачей в деле создания эффективной системы регулирования миграции в России.

2.2. Федеральная миграционная служба как ключевой орган управления миграционными потоками

В настоящее время ключевая роль в управлении миграционными потоками принадлежит Федеральной миграционной службе (ФМС), с 2012 г. вышедшей из подчинения МВД России.

Осуществляя государственное управление в сфере вынужденной миграции, ФМС формирует основные направления государственной политики в миграционной сфере.^[27] Следует отметить, что миграционная политика по-прежнему рассматривается в качестве одного из инструментов обеспечения государственной безопасности, а сами миграционные потоки как потенциальная угроза безопасности.

ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, деятельность по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Основными задачами ФМС в сфере вынужденной миграции являются: исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Любопытно, что предоставление временного убежища не входит в основные задачи службы.^[28]

ФМС России ведет учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца, а также оказывает содействие беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации, учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказывает содействие вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации.

На практике существует проблема регистрации вынужденных мигрантов, которым предлагают самим найти принимающую сторону. Для лиц, бежавших на территорию РФ из разных стран и заявивших о своем желании получить статус беженца или временное убежище, статус принимающей стороны должно выполнять УФМС РФ, так как территориальное убежище для данных лиц предоставляет именно государство. Лица бегут в РФ, опасаясь за жизнь и свободу, поэтому именно федеральный орган государственной власти, а именно УФМС, рассматривающий их ходатайства и предоставляющий им статус, должен ставить их на миграционный учет.

В Санкт-Петербурге и Ленинградской области так и происходило до конца 2014 г., однако с начала 2015 г. многие граждане Украины, получившие статус временного убежища, обратились в Красный Крест, заявляя, что УФМС не ставит их на миграционный учет, говоря, что лица сами должны найти принимающую сторону и встать на миграционный учет.

2.3. Иные органы государственной власти в сфере миграции

Характеризуя роль иных органов государственной власти в системе государственного управления в сфере вынужденной миграции, стоит отметить, что в числе федеральных органов государственной власти можно упомянуть следующее.

В соответствии с законами о беженцах федеральный орган исполнительной власти по внутренним делам и его территориальные органы предоставляют в пределах своих полномочий по запросу федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориального органа информацию о совершении лицами, ищущими убежище, преступлений.^[29]

Федеральный орган исполнительной власти по безопасности и его пограничные органы осуществляют контрразведывательное обеспечение въезда лица на территорию Российской Федерации, режима его пребывания на территории Российской Федерации и выезда за пределы территории Российской Федерации, предоставляют информацию, передают ходатайство при пересечении границы.

Федеральный орган исполнительной власти по здравоохранению:

1) определяет порядок предоставления медицинской и лекарственной помощи;

2) обеспечивает санитарно-эпидемиологический контроль в месте временного содержания или центре временного размещения;

3) направляет в установленном порядке в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в его территориальные органы информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке в местах временного содержания или центрах временного размещения.

Федеральный орган исполнительной власти по труду и социальному развитию:

1) оказывает лицу, ходатайствующему о признании беженцем или признанному беженцем, содействие в трудоустройстве или получении направления на профессиональное обучение;

2) направляет в установленном порядке в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в его территориальные органы информацию о занятости населения;

3) обеспечивает лицу, признанному беженцем, лицу, не достигшему возраста 18 лет, прибывшему на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов и признанному беженцем, либо лицу, которое прибыло на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов и которому определено иное правовое положение на территории Российской Федерации, права в области социальной защиты, в том числе право на социальное обеспечение.

Федеральный орган исполнительной власти по общему и профессиональному образованию:

1) содействует получению образования лицом, признанным беженцем, и членами его семьи, а также лицом, не достигшим возраста 18 лет, прибывшим на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов и признанным беженцем;

2) направляет в установленном порядке в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в его территориальные органы информацию о возможностях и об условиях содержания и обучения детей лица, признанного беженцем, в государственных или муниципальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального профессионального образования, а также о возможностях и об условиях перевода их в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Федеральный орган исполнительной власти по иностранным делам:

1) обеспечивает условия для проведения единой политики Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями в области защиты прав лиц, признанных беженцами;

2) осуществляет наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации в области защиты прав лиц, признанных беженцами;

3) содействует лицу, признанному беженцем, и членам его семьи в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации в случае, если данные лица находятся вне пределов территории Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний, не позднее чем за два месяца до дня окончания срока наказания осужденного, подлежащего депортации за пределы территории Российской Федерации, информирует территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту расположения учреждения или органа, исполняющего наказания, о его предстоящем освобождении.

Иногда права и свободы беженцев и вынужденных переселенцев закрепляются в рамках правовых актах, посвященных иностранным гражданам (например, Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2005 г. № 546 «Об утверждении правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации»).^[30]

Как указанно в государственной концепции миграционной политики, опыт стран, проводящих активную миграционную политику, показывает, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие и обеспечивают рост благосостояния населения. Для реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах, вся система управления ими в Российской Федерации должна быть модернизирована.

Регулирование вынужденной миграции будет эффективным только после принятия и реализации на федеральном уровне программы регулирования вынужденной миграции, что теоретически и должно происходить на современном этапе реализации миграционной политики. Указанная программа способна устранить региональные противоречия, перенаправить потоки вынужденной миграции в регионы России, детально предусмотреть вопросы взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций в решении проблем вынужденной миграции. Однако предлагаемую программу не стоит как недооценивать, так и переоценивать - регулирование миграции в целом и вынужденной в частности - сложнейшая задача.

Органом, ответственным за реализацию программы, может стать Правительство Российской Федерации, при этом стоит учесть, что значительная часть органов государственной власти, вовлеченная в сферу вынужденной миграции, подчинена напрямую Президенту Российской Федерации (МВД России, ФСБ России, МИД России, МЧС России). Работа по принятию и реализации концепции потребует значительного изменения федерального законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов.