Файл: 2015 1 (104) Конституция 1924 года как и где были заложены причины крушения ссср.pdf

2015

№ 1 (104) Конституция 1924 года как и где были заложены причины крушения СССР?
часть Андрей Медушевский
На основе методов когнитивной юриспруденции автор реконструирует основные особенности советского псев- дофедерализма, представленные в Конституции СССР 1924 года. Он анализирует такие ключевые аспекты этой оригинальной системы, как теоретические основы интеграционного проекта, правовая структура и институциональная динамика бикамерализма, конфликтные конституционные стратегии, конструкция законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в перспективе их создания, роли в крушении СССР, а также влияния на постсоветское конституционное развитие. Один из важных выводов статьи состоит в том, что переосмысление советского конституционного эксперимента может оказаться чрезвычайно полезным во избежание неправильных интерпретаций и ошибок на пути формирования полноценного федерализма в будущем.
³
Создание и крушение СССР советский конституционализм федерализм
бикамерализм; разделение властей конституционные поправки
Представление о том, что с принятием Конституции года Россия окончательно преодолела советское прошлое, все чаще ставится под сомнение в свете реставрационных процессов постсоветского периода. Но был ли СССР состоявшимся государством с юридической точки зрения Если распад СССР – величайшая катастрофа XX века, то почему ее не удалось предотвратить В какой степени действующая политико-правовая система разорвала с прошлым, а в какой сохранила преемственность Хороший повод поговорить об этом – летний юбилей Конституции СССР 1924 года. В данной статье с позиций когнитивной методологии и юридического конструктивизма проанализирован уникальный опыт создания СССР, прежде всего особой модели квазифедеративного устройства, которая сохранялась до конца существования данного государства, во многом обусловив характер его распада. Эта модель до сих пор не получила однозначной интерпретации, она определяется как советский федерализм, имперский федерализм, унитарная федерация наконец, многие авторы вообще отказывают ей в этом звании. Ключевыми вопросами при анализе Конституции 1924 года
3
стали именно те, которые сохраняют актуальность на современном этапе содержание интеграционного проекта, причины неэффективности федерализма, конструкция би- камерализма, структура высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, механизмы разработки и пересмотра конституционных норм выяснение того, в какой мере историческое прошлое предопределило проблемы современного российского федерализма.
историЧеский рАкурс
*
Статья написана в рамках научного проекта (№ 15-01-0014), выполненного при поддержке Программы научный фонд нИу вшЭ» в 2015–2016 годах

118

Сравнительное К
онСтитуционное
обозрение. Содержание советского интеграционного проекта
конфедерализм, федерализм,
унитаризм
Идея интеграции национальных государств в крупные федеративные государственные образования была весьма популярна в Европе после Первой мировой войны полагали, что таким образом можно будет предотвратить мировые конфликты (проекты Соединенных Штатов Европы. Будучи сторонниками унитарного государства, ортодоксальные большевики отвергали эту идею как инструмент консервации империалистических тенденций, но допускали возможность ее реализации в будущем в рамках теории мировой коммунистической революции. Концепция подобной интеграции на новых коммунистических основаниях ставила проблему соотношения принципов конфедерации, федерализма и унита- ризма при обсуждении формулы государственного суверенитета. С этим связано противоречивое отношение создателей СССР к федеративному государственному устройству следуя классовой логике марксистского учения, они в целом негативно относились к федерализму, но были вынуждены принять его как тактическую уступку националистическими сепаратистским устремлениям в регионах распавшейся империи. Федеративное устройство было зафиксировано уже впервой советской Конституции РСФСР 1918 года Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик (ст. 2)
4
. Решение о переходе к образованию СССР вызвало споры о государственном устройстве нового союза стоял вопрос о выборе между конфедерацией и федерацией, а также о том, каким образом в условиях федерации интегрировать в Союз РСФСР, формально уже являвшуюся федеративным государством должно ли всем субъектам федерации придать равный правовой статус или их следует дифференцировать и выстроить по иерархическому принципу Предполагалось, что, избрав конфедеративный принцип государственного устройства, Союз ССР положит начало созданию европейского или даже мирового союза коммунистических государств, последовательно расширяющегося за счет вступления новых стран. Правовой формой объединения объявлялся федерализм, однако с существенным отступлением его субъектам гарантировались полный суверенитет и право на возможность свободного выхода из союза, что гипотетически облегчало национальным элитам ранее независимых государств принять решение о вступлении в него. Разработка Конституции Союза ССР как раз совпала повремени с ростом ожиданий Коминтерном мирового Октября – немедленной победы революции в Европе, прежде всего в Германии
5
Они отражены в общей концепции Мировой Социалистической Советской Республики, в состав которой имеют право войти, на основе договоров самоопределения и объединения равноправных народов, все Социалистические Советские Республики, как существующие, таки имеющие возникнуть в будущем, за каждой из которых сохраняется право свободного выхода из союза. Но от этого принципа отказались. Новое государственное устройство задумано было на использовании трех принципов конфедерализма, федерализма и унитаризма.
Ключевое значение для установления баланса принципов конфедерализма, федерализма и унитаризма в устройстве СССР имела дискуссия по вопросу о соотношении таких основополагающих документов, как Декларация и Договор об образовании Союза ССР и Конституция Союза ССР, прошедшая в рамках Конференции полномочных делегаций Советских Социалистических Республик РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР (Грузия, Азербайджан, Армения. Предложение М. Фрунзе и Х. Раковского) принять Декларацию как самостоятельный документ по примеру американской и французской революций, отделив ее от Договора, вызвало резкое неприятие в связи стем, что Договор не содержал указания на диктатуру как цементирующую силу всего объединения. Над нами заявил И. Сталин, – будут смеяться. В договоре не сказано, что власть большевиков строится на диктатуре пролетариата. Это не преддверие, а основное условие всяких договоров, возможных между республиками»
7
Именно потому, что Декларация не юридический, а политический документ (прокламация, утверждал он, следует объединить его рассмотрение и принятие с Договором и Конституцией. Прецедентом послужило решение
III Всероссийского съезда Советов, которым Декларация и положения Конституции были объединены в единый Основной закон – Конституцию РСФСР 1918 года. В результате было решено принимать Основной закон в целом, исходя из презумпции объединения в нем всех трех документов Декларации, Договора и Конституции. 29 декабря 1922 года Конференция полномочных делегаций РСФСР, Украины, Белоруссии и Федерации Закавказских Советских республик приняла Декларацию и Договор об образовании СССР за основу Конституции сразу и целиком, без постатейного обсуждения
9
Другой стороной проблемы стала юридическая природа самого Договора. Поставленный украинской и белорусской делегациями вопрос о сроке действия Договора и о возможности его пересмотра при изменившихся обстоятельствах находился в центре конституционных споров. Принятие новой Конституции, как и предшествующей, осуществлялось по решению партии и легитимировалось решением I съезда Советов СССР, утвердившим декабря 1922 года в целом текст Декларации и Договора об образовании СССР
10
Однако эти программные документы небыли юридически разработаны и, что особенно важно, не согласованы предварительно с республиками. Съезд Советов передал Договори Декларацию на рассмотрение в ЦИК союзных республик, поскольку в этих документах, как указывалось, ряд вопросов – о гарантиях союзных республик, о тех или других сторонах управления союзным государством – не был вполне выяснен. Центральному Исполнительному Комитету СССР было поручено выработать новый текст Договора и Декларации, который и вынести на обсуждение ближайшей или второй сессии ЦИК Союза стем, чтобы он приняли утвердил этот Договори эту Декларацию, а окончательное утверждение текста Основного закона, или Конституции, передал на утверждение II съезда Советов СССР. Задача по согласованию интересов отдельных республики центра возлагалась на особую Комиссию ЦИК, начавшую работу 3 февраля 1923 года. Расширенная комиссия Президиума ЦИК приняла за основу проект Конституции, предложенный частью делегации от РСФСР. При обсуждении проекта использовались пункты из параллельных проектов Конституции Украины, Белоруссии. О конфликтном характере работы Комиссии ЦИК свидетельствует тот факт, что за короткое время (июнь 1923 года) она выработала три проекта Конституции СССР. Однако вопрос об основных принципах Конституции был предрешен XII съездом
РКП(б) (17–25 апреля 1923 года, принявшим по докладу Сталина резолюцию поэтому вопросу. В целом это означало радикальный пересмотр условий первоначального Договора об образовании СССР 1922 года, что было затем проведено в решениях Конституционной комиссии. Фактическая подмена одного текста Договора другим была легитимирова- на решением о его инкорпорации в Конституцию, которая во исполнение постановления съезда Советов СССР была вынесена второй сессией ЦИК СССР на окончательное утверждение II съезда Советов СССР»
17
Постановление второй сессии ЦИК СССР по докладу о Конституции СССР зафиксировало решение Основной закон (Конституция) СССР утвердить и немедленно ввести его в действие»
18
Третий принципиальный вопрос, который предстояло решить при образовании СССР, – о природе советского суверенитета, то есть на каком принципе он должен быть основан национальном, государственном (советском) или классовом Возникали вопросы и о том, как соотносятся суверенные права СССР и входящих в него республик, какова роль последних в возможном будущем пересмотре Договора, каковы конституционные основания такого пересмотра. Договор от 30 декабря года (в силу своей краткости и неопределенности) открывал возможности для различных трактовок этих вопросов – в направлении как централизма, таки федерации и даже конфедерации. Трактовка суверенитета единого союзного образования выражалась эвфемизмом воля народов советских республик, на съездах своих Советов единодушно принявших решение об образовании СССР как шага по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику. Эти общие идеи получили, однако, диаметрально противоположную трактовку в проектах республик Белоруссии и Украины, отчасти предложениях ЗСФСР), настаивавших на конфедеративной природе Договора, и проектах Комис-

120

Сравнительное К
онСтитуционное
о
бозрение
сии ЦИК, основанных на концепции централизованной федерации
22
Таким образом, в трактовке суверенитета имела место последовательная редукция от конфедерализма к унитаризму. В отличие от последующих советских интерпретаций в юридической литературе х годов этот вывод получил широкое распространение. Общая неопределенность советского «феде- ратива», считал В. Н. Дурденевский, изначально компенсировалась стремлением к политико-правовому единству. Совершенно очевидно, – отмечали комментаторы Э. Э. Понтович), – что Союз ССР не есть ни федерация, и ни конфедерация в обычно западноевропейском или американском смысле этих терминов. Союз есть образование sui
generis. Конституция Союза ССР содержит особенности, которые не знают ни федерации, ни конфедерации западного типа. Союз ССР есть государство, стремящееся совершенно слиться с гражданским обществом, построенным на социалистических началах или централизованное в форме государственности гражданское общество. Сходным образом РСФСР, по словам Б. Д. Плет- нева, не может быть признана федеративным государством подобно Великобритании Британской империи) ее правильнее всего признать сложным унитарным государством с рядом автономных областных образований. Если классический федерализм интерпретировался как стремление к децентрализации, то его советская версия, подчеркивал ГС. Гурвич, выступала как новая форма сотрудничества наций и прогрессирующего сближения и слияния. Констатировалось, что в области федерализма СССР идет своим собственным путем, представляя собой классический пример соединения федерализма с централизмом»
27
В конечном счете решение проблемы было найдено в сохранении в Декларации об образовании СССР конфедеративных положений о суверенитете республик при блокировании возможностей их осуществления правовым путем на конституционном уровне. Суверенитет республик оставался, однако интерпретировался он не как договорная, но как конституционная категория (ограничивался предметами, относящимися к компетенции Союза сохранение суверенных прав выступало как обязательство союзного центра в отношении всего объединения республик, ноне каждой в отдельности принцип самостоятельного осуществления республиками своей государственной власти жестко ограничивался общесоюзными конституционными рамками. Ключевой для всякой федерации принцип равноправия республик
30
подрывался ее асимметричной конструкцией правом сецессии обладали республики, ноне национальные автономии (которые наделялись аналогичным статусом субъектов федерации без права сецессии). Сохраненный конфедеративный принцип свободного выхода республик из Союза, заявленный изначально как его основа, блокировался необходимостью получения согласия всех других республики союзной власти на его осуществление одной из них право сецессии республика теоретически могла реализовать только по решению съезда Советов СССР. Наконец, формальная возможность участия республик в процедуре пересмотра Основного закона блокировалась всей структурой советской законодательной власти, делавшей их роль чисто символической. Национальный компонент государственного строительства элими- нировался и на уровне символов нового государства, подчеркивавших его классовый характер (серп и молоти интернациональные устремления (красная звезда. Сочетание противоположных правовых принципов достигалось идеологическим постулатом о классовой монолитности Союза, который, по словам Сталина, предстал великой трудовой державой, вызывающей среди врагов уже не насмешки, а скрежет зубовный. Согласно официальной позиции, прообразом СССР как государства переходного типа (к безгосудар- ственному коммунистическому строю) послужило федеративное объединение республики областей в РСФСР»
34
В рамках советского номинального конституционализма была сконструирована не имеющая аналогов модель федерализма. Во- первых, в ее основу был положен фактически конфедеративный принцип (в интересах мировой коммунистической экспансии, выражением которого стало сохранение права се- цессии (без фиксации механизма ее юридического осуществления во-вторых, вопреки общепринятой трактовке федерализма закрепленной в Декларации и Договоре об образовании СССР, субъекты федерации не

2015

№ 1 (104) получили равного правового статуса – они подразделялись на союзные республики, некоторые из них (РСФСР, ЗСФСР) имели свои собственные субъекты в-третьих, вопреки декларируемой цели, принцип национально- территориального самоопределения не был последовательно проведен как единый критерий установления субъектов (они конструировались на основе выделения титульной нации, порой составлявшей меньшинство населения соответствующего субъекта, а попытка скорректировать эту схему введением национальных автономий была проведена непоследовательно (в одних случаях они создавались, в других нет. Концепция государственного суверенитета трактовалась ограниченно в ее основе лежала воля не гражданской нации или народа, а передового класса общества однопартийная диктатура. Почему оказалась недееспособной конструкция советского федерализма
Советский федерализм рассматривался, прежде всего, как инструмент окончательного разрешения так называемого национального вопроса формой его реализации выступала советская система государственного устройства, а содержание усматривалось в осуществлении классовой воли – диктатуры пролетариата. В федеративном государстве важнейшей задачей федеральной законодательной власти является распределение полномочий между союзными и республиканскими государственными институтами таким образом, чтобы обеспечить права всех субъектов федерации. Отвергнув две основные модели образования федерации экстерриториальной и культурно-национальной (наци- онально-персональной) автономии, которые вполне могли бы стать основой государственного строя, партия предпочла противоречивый территориально-национальный принцип устройства государства с таким расчетом, чтобы в каждой республике была одна численно преобладающая национальность. Проведение данного принципа во избежание национальной чересполосицы не могло быть осуществлено последовательно, поскольку за его рамками оставалось громадное количество нацмен, находящихся вне пределов своей национальной республики или вовсе не имевших своих республик в нашем союзе. Выход из этого противоречия мог быть найден только в рамках квази- федеративной структуры, подкрепленной направленным территориальным размежеванием регионов, идеологическими и административными рычагами, интернациональным воспитанием и кадровой политикой.
Соотношение таких институтов, как съезд, ЦИК и СНК, в конструкции власти претерпело существенные изменения. Договор об образовании СССР в редакции 1922 года предусматривал не двухпалатную, а однопалатную конструкцию верховного органа власти ЦИК. Он должен был выбираться на съезде из представителей союзных республик пропорционально населению каждой. Другой важнейший орган – Президиум ЦИК должен был включать представителей от четырех основных республик. Таким образом, Договор исходил из рассмотрения ЦИК как верховного гаранта прав национальностей, противопоставляя его в этом отношении съезду (избиравшемуся по чисто территориальному принципу) и правительству (СНК), названному исполнительным органом ЦИК. Такая конструкция вытекала из общего стремления Декларации и Договора последовательно провести принцип добровольного объединения равноправных народов, федеративного а не унитарного) государства, защитив его от претензий как законодательной (съезд, таки исполнительной (СНК) власти.
Идеи договорной природы федерализма нашли свое выражение в проектах конституций республик.
Белорусский проект предполагал решение проблемы права народов по линии национального представительства. В области организации верховной власти отличительной чертой белорусского проекта являлось предоставление особенно широких полномочий съезду Советов, который, вероятно, рассматривался как гарантия от узурпации власти Россией и ее правительством. С этим же связано последовательное проведение в проекте идеи ограничения законодательных прерогатив центрального правительства – СНК. Республиканские ЦИК получали право предварительно рассматривать затрагивающие их интересы союзные законы, опротестовывать декреты, постановления и распоряжения
СНК в Президиуме ЦИК, а последнего – в ЦИК Союза, не приостанавливая их исполне-

  1   2   3

---

122

Сравнительное К
онСтитуционное
о
бозрение
ния, а в исключительных случаях даже приостанавливать решения СНК Союза»
39
Пойти еще дальше по пути децентрализации предлагал украинский проект, исходивший из презумпции сохранения между республиками тех конвенциональных отношений, которые сложились в период гражданской войны. Соответственно, за центром оставалось право на установление лишь общих основ законодательства, а республики имели право самостоятельно трактовать эти основы, в частности могли участвовать в международных отношениях, заключать договоры, решать все вопросы экономики и внутреннего управления. Другой особенностью проекта являлось стремление усилить независимость высшего государственного учреждения ЦИК по отношению к съезду Советов, а подспудно и к партии, контролирующей этот съезд. С этой целью проект предусматривал двухпалатный ЦИК и возможность принятия решений на совместном заседании обеих палат. Однако палаты различаются по характеру своего создания первая палата выбирается на съезде из представителей союзных республик, пропорционально населению, вторая образуется из представителей договаривающихся республик – включает представителей ЦИК республики, следовательно, не утверждается съездом. Обе палаты равноправны, осуществляют рассмотрение законов, формируют правительство и наделены правом законодательной инициативы. Это означает (при равноправности палат, что Палата национальностей может блокировать всю работу ЦИК, отказавшись утвердить законопроект союзного значения. Как ив белорусском проекте, в украинском предусмотрена возможность опротестования республиканскими законодательными органами постановлений СНК в Президиум ЦИК, а его декретов и постановлений в ЦИК СССР, не приостанавливая их исполнение»
40
Проект, разработанный Конституционной комиссией, учитывая эти настроения, предусмотрел создание наряду с ЦИК особого Верховного Совета Национальностей (ВСН) в составе представителей не только союзных, но и автономных республик. Это учреждение мыслилось первоначально как особая палата, существующая параллельно с ЦИК Союза, причем состав ее должен был избираться непосредственно республиками (без утверждения на Союзном съезде Советов. Проект О Верховном Совете Национальностей фиксировал, что она формируется из представителей союзных и автономных республик, работает на сессионной основе, рассматривает все декреты, кодексы и постановления, вынесенные на рассмотрение ЦИК СССР, имеет право законодательной инициативы по всем вопросам, подлежащим ведению верховных органов СССР. ВСН избирает свой Президиум, устанавливающий отношения с Президиумом ЦИК Союза ССР

---

41
. Эта схема напоминала двухпалатный парламент федеративного государства. Нижнюю палату составлял ЦИК, верхнюю – особая национальная палата, получившая в документах различные наименования Вторая палата, Верхняя палата, Верховный Совет Национальностей. Разногласия между Верховным Советом и ЦИК должны были разрешаться на совместных заседаниях, а в случае их непреодолимости выноситься на съезд. Фактически предполагалось создание особого представительства национальных интересов, независимого от центральных союзных инстанций. Эта модель была отвергнута большинством комиссии ЦИК в пользу проекта, предлагавшего цен- тралистскую форму федерализма.
Аргументы противников бикамерализма состояли в следующем.
Образование верхней палаты (Верховного Совета Национальностей, как сказано в специальной критической записке, неприемлемо, во-первых, потому, что создание параллельного органа наряду с Союзным ЦИК на началах паритетного представительства всех национальностей противоречит общепринятой системе советского строительства он создается на началах, глубоко отличных от наших конституционных положений, чем нарушается единство формы и организации советской власти во-вторых, проектируемый орган усложняет наш государственный аппарат, ибо создает лишний параллельный орган. Получается вместо упрощения усложнение нормального органа (Союзного ЦИК, к которому прилепляется в виде недоразвитого ублюдка (характерна терминология советских идеологов – А М) его двойник, обладающий одинаковыми правами, нос меньшим весом и содержанием, чем первый в- третьих, создание подобной палаты не дает выхода стремлению национальностей. В документе содержалась острая критика идеи особой национальной палаты эта палата в лучшем случае будет фиктивным органом потому что окончательное решение вопроса будет проходить в другом, высокоавторитетном органе – ЦК, Политбюро, а в худшем – может породить большие трения и разногласия как внутри состава проектируемого параллельного органа, таки вне его (конфликты с Союзным ЦИК и отдельными республиками. Националисты требуют лишь одного одинакового положения с господствующей нацией. Но это невозможно на паритетных началах в рамках общесоюзного представительства. Для того, чтобы постановления Союзного органа по какому-либо делу или отдельному вопросу сделать наиболее приемлемыми для одной или нескольких республик, входящих в Союз, для этого нужно только выработать соответствующую формулу конституционного порядка рассмотрения подобных дел, соблюдение которого даст максимальные гарантии того, что национальные стремления, в допустимых Советской властью границах, не будут обойдены»

---

42
Антитезой изначальной трактовки договорной модели стала формула XII съезда
РКП(б) о двухпалатном ЦИК, где обе палаты получали равные права. Обсуждение проекта Комиссией ЦК РКП(б) (в которую входили также представители по партийной линии всех республик) определило приоритеты последующей конституционной разработки. Принципиальное значение в этом отношении имело Четвертое совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республики областей (9–12 июня 1923 года, где Сталин выступил с докладом о практических мероприятиях по проведению в жизнь резолюции XII партсъезда по национальному вопросу. Переведя ключевой (и нерешенный) вопрос о структуре и функциях высших органов власти из законодательной сферы в практическую плоскость, партийный аппарат предрешил исход споров. Совещание определило двухпалатную структуру ЦИК и структуру его Президиума, отвергнув предложение украинской делегации, настаивавшей на создании двух параллельных Президиумов ЦИК. Оно установило название двух составных частей ЦИК – Союзный Совет и Совет Национальностей и определило порядок разрешения возможных конфликтов между ними (через согласительную комиссию, ЦИК и съезд Советов).
В результате Конституционная комиссия решила, что Декларация и Договор об образовании СССР являются несамостоятельными документами, но интегрируются в Основной закон (Конституцию) СССР был предрешен вопрос о пересмотре гарантий суверенитета республик (отменена возможность приостановления республиканскими ЦИК и их Президиумами решений центрального правительства в исключительных случаях введена новая конструкция организации союзной власти и структура республиканского представительства (двухпалатный ЦИК вместо однопалатного. Суть последующего центра- листского проекта Конституционной комиссии состояла в ограничении договорных начал принять, заменив всюду, где встречаются, слова Союзный договор словами настоящая Конституция в отказе от идеи особого Верховного Совета Национальностей как единой верхней палаты в образовании двухпалатного законодательного института – ЦИК, обе палаты которого (Союзная и Национальная) получали равный законодательный статуса все постановления в области законодательства, финансов и управления принимались согласными решениями обеих палат на объединенном собрании либо (в случае возникновения разногласий) в рамках согласительной комиссии с повторным голосованием в палатах. Вместо понятий первой и второй палаты была принята формула двух советов Союзный Совет и Совет Национальностей, каждый из которых выбирал свой

---

Президиум
43
Таким образом, все обсуждение закончилось принятием первоначального варианта, выдвинутого партсъездом. Будучи неконституционным органом, Четвертое совещание
РКП(б), тем не менее, утвердило структуру и функции центральных учреждений, атак- же создало новый орган – Президиум ЦИК. В первую очередь, для манипулирования волей ЦИК в случае появления там оппозиционных настроений. Как ЦИК, таки его Президиум стали чисто декоративными органами и не принимали никакого участия в решении принципиальных политических вопросов. При внешнем соблюдении федеративной формы объединения фактически реализовалась модель унитарного государства. В этом

---