Добавлен: 18.06.2023
Просмотров: 51
Скачиваний: 3
Таким образом, в 1990-е гг. обладание правами юридического лица стало своего рода "проходным билетом" в новый имущественный оборот для властных структур. Важно подчеркнуть, что АПК РФ 2002 г. установил возможность участия в процессе Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица (ст. 27).[9] На тех же позициях стоят и другие процессуальные кодексы (ст. 22 ГПК РФ, ст. 5 КАС РФ), правда, только в отношении государственных органов; возможность участия в процессе самих публично-правовых образований в них не упоминается.
Соответственно, в нынешних условиях таким признаком юридического лица, как "быть истцом и ответчиком в суде", органы власти обладают непосредственно в силу закона.
Но даже если государство и его органы признаны субъектами гражданско-правовых отношений, они не становятся на одну ступень с "нормальными" юридическими лицами, и это по-прежнему подчеркивается в литературе. Приведем некоторые особенности органов государственной власти, отдельно оговоренные Гражданским кодексом РФ.
Во-первых, на органы государственной (муниципальной) власти не распространяются правила государственной регистрации, установленные ст. 51 ГК РФ. Органы власти не регистрируются в качестве юридических лиц, эта характеристика закрепляется напрямую в правоустанавливающем документе. При всей склонности российского законодательства к детализации это правило нигде явственно не закреплено и действует скорее как правовой обычай.
Правда, подобная правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ. Суд истолковал, что указание в ст. 124 ГК РФ "на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т.д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти".
При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит ст. 41 "Органы местного самоуправления как юридические лица": органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
В отношении органов государственной власти субъектов РФ использована другая формула: они обладают правами юридического лица и не регистрируются в этом качестве (ст. ст. 4 и 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
В целом анализ текстов федеральных законов позволяет констатировать, что органы государственной власти "противопоставляются" юридическим лицам (т.е. юридические лица трактуются исключительно с позиций частного права). При этом любопытные для доктрины положения мы находим в Федеральном законе от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергоснабжении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", где устанавливается, что обязательное энергетическое обследование проводят "органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные правами юридических лиц", а также в Федеральном законе от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (гидрометеорологическая служба - система функционально объединенных физических лиц, а также юридических лиц, в том числе органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в области гидрометеорологии).
Приведенные примеры подтверждают тезис о необходимости обладания органами власти статусом юридического лица в целях выполнения конкретной функции.
Очевидно, что позиция с признанием органов власти юридическими лицами должна быть урегулирована однозначно и единообразно. Оптимальным является вариант, согласно которому они обладают правами юридического лица уже в силу своего создания как органов власти, при этом статус юридического лица выполняет вспомогательную роль в реализации их основного назначения как властных субъектов.
Во-вторых, органам власти в законодательстве не отведена какая-либо организационно-правовая форма, и на это уже неоднократно обращалось внимание в литературе. По советской традиции их принято считать учреждениями. С учетом сегодняшней градации учреждений на автономные, бюджетные и казенные органы государственной власти могут быть только казенными учреждениями. К сожалению, это тоже никак не обозначено законодательством. И даже существует "препятствие" в виде определения казенного учреждения Бюджетным кодексом РФ: казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Статья 161 БК РФ, определяющая статус казенного учреждения, распространяется "на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов". По логике бюджетного законодательства, использующего подход ст. 124 ГК РФ по "распространению" законодательства на органы власти, получается, что казенные учреждения и органы власти - разные и в общем-то несовпадающие категории.
В-третьих, на деятельность органов власти в рамках гражданского права не распространяется принцип свободы договора. Это может проявляться в необходимости соблюдения особых процедур по выбору контрагента (примером служит универсализация торгов, позволяющих заключить наиболее экономически выгодную сделку для государства и одновременно избежать административного или даже коррупционного выбора контрагента). Ограничение свободы договора проявляется также в прямом запрете некоторых сделок для органов власти: например, имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления (ст. 1015 ГК РФ).
Вообще положение о запрете совмещения властной и экономической деятельности появилось в антимонопольном законодательстве в 1995 г. Однако уже изначально оно подразумевало исключения, "предусмотренные законодательными актами Российской Федерации". Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ст. 15) перенял эту норму, уточнив круг возможных исключений следующим образом: запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".
В-четвертых, органы власти могут выступать в гражданском обороте как от собственного имени, так и от имени публичного образования, и на практике это разграничение провести довольно трудно. Считается, что в первом случае органы власти вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, для удовлетворения собственных нужд, а во втором - для удовлетворения нужд государства. Однако (в публично-правовом понимании) правомерность постановки вопроса о собственных нуждах органа государственной власти, отличных от нужд государства, вызывает сомнения. Во всяком случае, в ст. 13 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" нужды публично-правовых образований связываются с выполнением функций и полномочий государственных и муниципальных органов.
Разрешение вопроса, от чьего имени действовал орган власти, связано и с такой важной проблемой, как привлечение органа власти к ответственности, а именно на определение надлежащего ответчика и источника удовлетворения взыскания. И дело не ограничивается обычной договорной ответственностью органов власти по обязательствам. Статья 53 Конституции РФ дает основания для определения всех видов ответственности за вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. На данный момент именно гражданско-правовая ответственность органов власти за причиненный вред наиболее детализирована. Иными словами, вопросы имущественной ответственности органов власти, даже если они не связаны с договорными обязательствами, разрешаются на основании гражданского законодательства (КАС РФ не распространяется на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). А это значит, что по искам о возмещении имущественного вреда от актов и действий органов власти ответчиком может быть только юридическое лицо. Хотя в определенных случаях отвечает соответствующая казна.
Все эти "сложности" приводят одних исследователей к мнению, что за государственными (муниципальными) органами нельзя признать самостоятельную гражданскую правоспособность, а других - что косвенных признаков юридического лица у государственного органа достаточно для признания его таковым. Правда, последнее предположение делается в рамках цивилистической конструкции юридического лица: то, что "органы реализуют специальную правоспособность на базе закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления и их акты могут обжаловаться в суде, позволяет признать и их юридическими лицами, поскольку перечисленные признаки вполне соответствуют признакам юридического лица, указанным в п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ". Соответственно, органы государственной власти, у которых нет имущества на праве оперативного управления, вообще не являются субъектами гражданского права (например, Правительство РФ, прочие коллегиальные органы управления и др.).
К вопросу о классификации субъектов публичного права. В советской теории права было принято делить субъектов права на граждан (лиц) и организации. Выступая за улучшение этой классификации в административном праве, Д.Н. Бахрах предложил проводить разделение на индивидуальных и коллективных субъектов. Собственно, в этом ключе до сих пор строятся все известные работы административистов: либо говорится о гражданах и организациях, либо возможные субъекты просто перечисляются (органы (должностные лица) исполнительной власти, органы (должностные лица) местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, коммерческие и некоммерческие организации, в том числе общественные и религиозные объединения, граждане).