Файл: "Построение организационных структур"..pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Разграничение функций системы государственно-муниципального управления между общефедеральным (ОФУ - общефедеральный уровень), региональным (УСФ - уровень субъектов федерации) и муниципальным уровнями (МУ - муниципальный уровень), регламентируемое, прежде всего, Конституцией Российской Федерации и зависящими от нее федеральными законами по отдельным направлениям развития общества и экономики, определяет особенности построения организационных структур региональных и муниципальных органов власти.

Спектр функций системы государственно-муниципального управления и их закрепление за уровнями государственной власти и муниципального управления целесообразно представить в виде древовидной иерархической структуры: «функции-уровни».

Целью данной работы является анализ построения организационной структура управления органа исполнительной власти города Москва, для достижения поставленной цели, были выделены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты построения организационных структур управления исполнительной власти;

- - провести анализ организационной структуры Департамента развития новых территорий города Москва.

Объект исследования - Департамент развития новых территорий города Москва.

Предмет исследования - построение организационной структура управления органа исполнительной власти города Москва.

Структура работы состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

Теоретической и методологической базой данной работы послужили труды российских и зарубежных авторов в области экономики, материалы периодических изданий и сети Интернет.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОСТРОЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Управление органами исполнительной власти

---

Глобальной функцией целостной многоуровневой системы государственно-муниципального управления, по сути раскрывающей стратегическую общественно- государственную (общенациональную) идею России, должно являться «создание совместными усилиями креативно-свободных граждан и органов власти всех уровней одного из высших на планете качеств жизни и экологической среды на основе формирования инновационно-эффективного государства и рыночно-демократических отношений в экономике и политике» [3].

Следовательно, деятельность органов государственно-муниципальной власти всех уровней, всех экономических и социальных структур, общественных организаций, каждого гражданина России должна быть направлена на реализацию представленной общественно- государственной идеи.

На втором уровне декомпозиции глобальной функции следует выделить внутренние функции (Ф1) и внешние функции (Ф2).

Третий уровень декомпозиции глобальной функции целостной многоуровневой системы государственно-муниципального управления может быть представлен следующим образом (таблица 1). Дальнейшая декомпозиция представленной древовидной структуры функций второго уровня позволяет сформировать систему взаимосвязанных функций третьего уровня, достаточно подробно раскрывающих все направления деятельности органов государственно-муниципального управления. Очевидно, что в зависимости от специфики той или иной функции, последняя должна реализоваться не обязательно одновременно на всех уровнях управления. Ряд функций может и должен выполняться только на федеральном уровне. Это, в частности, Ф2.1, Ф2.2, Ф2.6. Другая часть функций может и должна выпол няться на уровне региона (субъекта Федерации).

Третья часть функций может и должна реализоваться на муниципальном уровне. Четвертая часть функций может и должна выполняться одновременно на региональном и муниципальном уровнях. Наконец, пятая часть функций может и должна выполняться одновременно на всех уровнях:

1) общефедеральном;

2) региональном (субъектов Федерации);

3) муниципальном.

Кроме того, на муниципальном уровне следует выделить два подуровня:

1) районный (городской);

2) поселенческий (поселков и сел).

Закрепление той или иной макрофункции или конкретной функции за уровнем государственно-муниципальной власти в таблице 1 представлено значком «+».

Таблица 1.1 - Система функций государственно-муниципального управления по уровням

Содержание функции	Закрепление за уровнями
	ОФУ	УСФ	МУ
Ф. 1.1 Разработка и эффективная реализация единой социальной политики и социальных программ	+	+	+
Ф.1.2 Разработка и эффективная реализация единой экологической политики и экологических программ Ф.1.3 Разработка и эффективная реализация единой научно- технической политики и научно-технических программ	+ +	+ +	+ частично
Ф.1.4 Разработка и реализация эффективной экономической политики и экономических программ Ф.1.5 Разработка и реализация эффективной межнациональной, межэтнической политики и межнациональных программ	+ +	+ +	+ +
Ф.1.6 Разработка и реализация эффективной политики обеспечения безопасности граждан и программ борьбы с преступностью	+	+	+
Ф.1.7 Разработка и реализация эффективной региональной политики, программ регионально-муниципального развития и поддержки депрессивных территорий Ф.2.1 Разработка и реализация эффективной политики и оборонных программ защиты единства, целостности государства от внешних угроз Ф.2.2 Разработка и реализация эффективной внешней политики и программ обеспечения внешнеполитических интересов	+ + +	+	-
Ф.2.3 Разработка и реализация эффективной межгосударственной социально-культурной политики и программ внешнекультурных связей	+	+	частично
Ф.2.4 Разработка и реализация эффективной научно- образовательной политики и межгосударственных программ развития науки и образования	+	-	-
Ф.2.5 Разработка и реализация эффективной политики и программ освоения космоса	+	-	-
Ф.2.6 Разработка и реализация эффективной общепланетарной экологической политики и межгосударственных экологических программ	+	-	-

---

Системно-иерархическое представление функций органов государственно-муниципального управления позволяет, с одной стороны, «не потерять» те или иные необходимые спектры деятельности, а, с другой стороны, - предотвращать дублирование функций и полномочий структурных подразделений государственно-муниципальной системы управления.

Далее синтезированная в результате иерархической декомпозиции система функций должна быть «наложена» на организационную структуру управления с тем, чтобы определенные функции были закреплены за соответствующими органами управления.

Однако анализ многих организационных структур управления в различных субъектах Российской Федерации показывает, что необходимая научная системность при разработках организационных структур в регионах явно далека от идеала, определяемого формулировками соответствующих принципов. Краткий анализ сильных и слабых сторон организационных структур региональных систем управления показывает, что полного единства структур нет, хотя общих черт достаточно много. Одновременно организационные структуры управления во многих регионах имеют много недостатков.

Во-первых, нелогичное объединение некоторых функций, закрепленных за структурным подразделением. Во-вторых, имеет место хаотичность в наименованиях и статусах структурных подразделений (департамент, управление, комитет, отдел), а также выделение их составов. В-третьих, выявлена общая для всех проблема - отсутствие необходимой и эффективной координации взаимодействия структурных подразделений «по горизонтали» при решении сложных межведомственных, межотраслевых задач, при выработке сложных решений. В этой связи, с нашей точки зрения, в организационной структуре всех региональных (и муниципальных) систем управления должна быть введена должность первого заместителя Губернатора (Президента республики) программной (программно-целевой) координации с соответствующим координационным управлением. Именно это должностное лицо с соответствующим штатом (управлением) должны организовывать взаимодействие структурных подразделений и персонала при решении задач, требующих их одновременного задействования.

Предложим, в связи с вышеизложенным, модель эффективной организационной структуры региональной системы управления, минимизирующую выявленные недостатки.

При формировании системно-эффективной модели формирования организационной структуры региональных органов государственной власти (в частности исполнительной ветви) прежде всего, следует остановиться на проблеме статуса губернаторов (Президентов республик), их роли и месте в структуре государственно-региональной власти. Дело в том, что в соответствии с действующим федеральным законодательством Губернаторы (Президенты республик) являются высшими должностными лицами субъектов Федерации и возглавляют исполнительную власть в регионах, что фактически приводит к доминированию исполнительной ветви власти. Однако в целях обеспечения системно-эффективного управления регионами, обеспечения одновременно единства и разделения ветвей власти (представительно- законодательной, исполнительной и судебной) - Губернаторы (Президенты республик), с нашей точки зрения, должны стать системными координаторами представительно- законодательной и исполнительной ветвей власти. А исполнительную ветвь власти в субъектах Федерации должен возглавлять назначаемый губернатором (Президентом республики), по согласованию с Парламентом субъекта Федерации, Председатель Правительства региона.

---

Указанный концепт является основополагающим и ключевым. Однако введение его в действие требует модернизации общефедерального законодательства.

В качестве общего для всех региональных систем управления наименования структурного подразделения верхнего уровня следует рекомендовать не «Министерства», а «Департаменты», имея в виду, что обозначает это понятие в целом - структурное подразделение.

В качестве общего для всех систем управления наименования структурного подразделения второго уровня входящего в департаменты следует рекомендовать «Комитет», а для самостоятельных, не входящих в департаменты структурных подразделений, рекомендуется наименование «Управление». Для всех систем управления общим наименованием контрольно-ревизионных органов может стать наименование «Служба».

В качестве общего для всех систем управления наименования юридически самостоя тельных структурных подразделений, реализующих государственные или муниципальные функции, либо оказывающие государственные или муниципальные услуги, можно рекомендовать наименование «Агентство».

1.2 Особенности построения структур органов государственного управления

Законодательно-представительные органы государственной власти в идеале должны (имея спектр функций системы государственно-муниципального управления) инициировать подготовку и (при необходимости и возможности) разрабатывать сами необходимое и достаточное множество законопроектов, обеспечивающих реализацию функций и закрепляющих полномочия задействованных органов управления. Следует подчеркнуть, что системное обоснование структуры законодательно-представительной власти в рамках двухпалатного парламента является предметом отдельного обсуждения. В значительной степени эта проблема определяется необходимостью перехода к социально-структурному представительству в Государственной Думе Российской Федерации с тем, чтобы в ней были представлены все основные социально-экономические и профессиональные социумы (кластеры) российского общества [3].

Таким образом, предметом данного обсуждения является системное обоснование формирования эффективных организационных структур и методов обеспечения согласованной, скоординированной деятельности органов исполнительной власти всех уровней: федерального, регионального и местного.

---

Теорией проектирования организационных структур управления выделяются следующие их виды и комбинации:

• линейная организационная структура управления;
• функциональная организационная структура управления;
• программно-целевая (программная) структура управления;
• линейно-функциональная организационная структура управления;
• матричная организационная структура управления как перекрестное взаимодействие программной структуры с линейной, программной или с функциональной структурами.

Отметим, что применение указанных видов и комбинаций организационных структур в корпоративном менеджменте многократно обсуждалось. Достоинства и недостатки каждой из структур известны. В то же время прямое перенесение подходов из корпоративного менеджмента к построению эффективных организационных структур в системах государственного и муниципального управления без их конструктивной адаптации не только нецелесообразно, но и непродуктивно. Сложившаяся в настоящее время практика построения организационных структур в системах регионального управления подтверждает указанный вывод. Авторами проведен анализ сильных и слабых сторон организационных структур более чем в 50 регионах России. Рассмотрим несколько примеров, причем для регионов, которые в целом считаются достаточно развитыми как в части результатов социально-экономического развития, так и в части регионального менеджмента (см. Таблицу 2).

Анализ показывает, что системного единства в построении организационных структур управления на уровне регионов пока нет. Рассмотрим теперь возможные подходы к решению этой крайне актуальной проблемы.

Очевидно, что линейная организационная структура государственно-муниципального управления должна обеспечивать вертикальную координацию:

• 1. президент + правительство - органы власти субъектов Федерации;
  2. глава субъекта Федерации (президент республики в составе России, губернатор) - органы власти муниципальных образований.

Если рассматривать корпоративные организационные структуры, то аналогом линейных организационных структур в государственном и муниципальном управлении являются дивизиональные организационные структуры, обеспечивающие максимальную самостоятельность подразделений крупных терри- ториально-распределенных корпораций.

Таблица 1.2 - Оценка организационных структур исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Субъект РФ	Сильные стороны	Слабые стороны
Белгородская область	Штат заместителей губернатора, руководителей департаментов и управлений обладает высоким творческим и управленческим потенциалом. Непосредственно губернатор имеет огромный опыт, пользуется доверием населения, креативен. Состав департаментов и управлений в целом «закрывает» спектр функций системы регионального управления	Управление экономическим потенциалом (земельный, имущественный потенциал) и экономикой вообще разведены по различным департаментам, что снижает эффективность управления регионом и его развитием. Функции природопользования и охраны окружающей среды сконцентрированы в одном департаменте, не позволяя обеспечить эффективной охраны и воспроизводства природной среды. Функции лицензирования и проведения государственного заказа сведены в одном управлении. Управление социальной сферой разнесено по нескольким департаментам и управлениям, что не позволяет обеспечивать эффективной координации. Департамент внутренней и кадровой политики выведен из администрации (аппарата) губернатора. Координация начального и среднего профессионального образования выведена из департамента образования и управления по труду и занятости
Ленинградская область	Интеграция в одном структурном подразделении функций общего экономического развития и инвестиционной деятельности. Интеграция функций по развитию потребительского рынка и поддержке малого бизнеса в одном структурном подразделении	Функции управления имуществом и функции управления экономическим развитием курируют разные заместители и, соответственно, они замыкаются на разные объединенные структурные подразделения. Отсутствие структурного подразделения и должности второго уровня по управлению производственной и рыночной инфраструктурой и ее развитием. Отсутствие интегрирующего структурного подразделения по управлению социальной сферой и соответствующей должности второго уровня. Отсутствие интегрирующего структурного подразделения по инновационно-промышленному развитию
Республика Татарстан	Состав министерств в существенной степени соответствует составу федеральных министерств и в основном закрывает спектр функций региональной системы управления на региональном уровне	Наблюдается дублирование функций рядом стоящих структурных подразделений, что отмечено в Министерстве экономики РТ и Агентстве инвестиционного развития. Отсутствует интегрирующее подразделение в области управления социальной сферой. Функции по молодежной политике выведены из функций Министерства образования и науки РТ. В Агентстве по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям несистемно объединены три слабо связанных функции. Так, функцию межрегиональных связей логичнее включить в функции Министерства экономики РТ
Томская область	Включение в структуру управления заместителя губернатора по научно-образовательному комплексу и инновационной политике. В результате координация научно-технической и инновационной деятельности обеспечивается весьма успешно. Выделение при департаментах экспертных советов по направлениям деятельности. Департамент государственного заказа подчинен заместителю губернатора по финансам	Имущественные отношения выведены из экономического блока и включены в функции другого заместителя губернатора. Функции по управлению инвестициями выведены из экономического блока и включены в функции другого заместителя губернатора. Из функций и полномочий заместителя губернатора по научно-образовательному комплексу и инновационной политике выведено управление общим, начальным профессиональным и средним специальным образованием, что разрывает целостность управления образованием. Особенно будет заметно при слабой горизонтальной координации деятельности департаментов, комитетов и управления. Наличие при департаментах отдельных экспертных советов наряду с позитивным эффектом приводит и к несогласованности экспертной деятельности, поскольку ряд департаментов имеет множество взаимно пересекающихся задач. Департамент по культуре и туризму находится в ведении заместителя губернатора по агропромышленной политике и природопользованию, что совершенно нелогично.
Субъект РФ	Сильные стороны	Слабые стороны
		Включение комитета по лицензированию в ведение заместителя губернатора по агропромышленной политике и природопользованию совершенно нелогично. Объединение функций управления природопользованием и охраной окружающей среды, очевидно, приводит к конфликту интересов (как и в ряде других регионов). В ведении заместителя губернатора по строительству и инфраструктуре отсутствует функция управления производственной инфраструктурой. Соответствующие департаменты (департамент энергетики, департамент транспорта, дорожной деятельности и связи) подчинены другому заместителю губернатора
Иркутская область	Контрольно-надзорные функции реализуются службами, выведенными из-под подчиненности министерствам, что является верным решением	В структуре исполнительных органов власти отсутствует структурное подразделение по реализации функции управления научно-технической и инновационной деятельностью, у министерства образования отсутствует функция управления научно-технической деятельностью. Из функций министерства природных ресурсов и экологии выведена функция управления лесным комплексом и включена в функции министерства промышленной политики и лесного комплекса. Отсутствует министерство по управлению производственной инфраструктурой. Функции управления социальным развитием, трудом и занятостью разведены между разными министерствами. Не выделены функция и структурное подразделение по управлению инвестиционными процессами. Функции по реализации жилищной политики и управлению энергетикой объединены в министерстве жилищной политики и энергетики, что является нелогичным и несистемным решением

---