Файл: Публичная власть (Государственная власть как признак государства).pdf

В полупрезидентской республике в положении прави­тельства можно наблюдать элементы как первой, так и вто­рой из рассмотренных форм правления. Правительство здесь формируется президентом, но оно делит свою ответствен­ность между ним и парламентом. Глава государства формаль­но не входит в исполнительную власть, но, по существу, ее возглавляет, т. к. может председательствовать в совете министров. Правительство здесь обычно однопартийное, хотя может включать и представителей других партий. Преиму­щество положения правительства при данной форме прав­ления состоит в его стабильности при сохранении известно­го контроля со стороны парламента. Такая форма правле­ния обычно утверждается в странах с многопартийной сис­темой по причине обилия разнопартийных представителей в парламенте, постоянно создающих серьезные помехи для стабильности правительства.6

Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа раз­деления властей, сформулированного в ст. 10 и 11 Консти­туции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собрани­ем и судами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавлива­ется, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием и судами не порождает каких-либо неясностей. Согласно Кон­ституции РФ органы законодательной, исполнительной и су­дебной власти самостоятельны, что предполагает невмеша­тельство в деятельность каждой власти со стороны двух других. Поскольку в Российской Федерации принята президентская форма правления и Правительство РФ несет ответственность в основном перед Президентом РФ, члены Правительства РФ, его Председатель и заместители не могут быть депутатами Государственной Думы (естественно, и членами Совета Федерации). Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры. Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т. д. Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал "вызовы" в Государственную Думу. В то же время Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ обязывает членов Правительства по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы.

---

По-иному и в некотором смысле сложнее выглядят взаимоотношения Правительства РФ с Президентом РФ, который формально как бы не входит ни в одну из трех властей, а по существу, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, в эту власть входит.

Объективная необходимость в согласовании действий Президента и Правительства как органов, обеспечивающих осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), заставляет находить способы их взаимодействия, исключающие дублирование в управленческой сфере. Правительство проводит работу по осуществлению социально-экономических преобразований, руководствуясь указами Президента Российской Федерации, установками, определенными в таких документах, как послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, с целью реализации мер, намеченных в Послании Президента Российской Федерации "О действенности государственной власти в Российской Федерации", Правительством принято специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305, в котором федеральным органам и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписывается, руководствуясь посланием Президента, осуществить разработку и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение экономических и социальных прав граждан, скорейшее достижение финансовой стабилизации, совершенствование системы государственного регулирования экономики, развитие рыночных отношений в агропромышленном комплексе и интеграции российской экономики в мировое хозяйство (СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).

Более того, Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично смещает Председателя Правительства, назначает и смещает всех членов Правительства РФ и руководителей других федеральных органов исполнительной власти, напрямую руководит рядом министерств (обороны, иностранных дел и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений Правительства РФ. Совершенно очевидно, что Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно. Не признавать этого - значит идти вопреки правовой логике и делать Правительство РФ полностью безответственным, поскольку Конституцией РФ не предусмотрена его ответственность перед Федеральным Собранием.

Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Российской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда утверждают, что Правительство РФ является

---

Конституция РФ не устанавливает критериев, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти исполнительной. Но к пониманию этого можно прийти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной власти законодательные и судебные органы, а также рассмотренные выше' органы с особым статусом. Оставшиеся органы и составляют систему органов исполнительной власти. К этому следует добавить определенные органы исполнительной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следовательно, в отличие от законодательной власти исполнительная власть в Российской Федерации в значительной мере носит единый характер, что, естественно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ.

Конституция РФ не закрепляет каких-либо специальных принципов деятельности Правительства РФ. Как орган государственной власти, оно руководствуется Конституцией РФ, законами, нормативными указами Президента РФ, такими основополагающими принципами конституционного строя, как обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, единство экономического пространства, народовластие и др. Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.4

В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110-117), но ряд полномочий Правительства и норм, регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах ("Об обороне", "О безопасности" и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности закреплены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации"(в редакции от 31 декабря 1997 г.). Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.

---

Правовым актом, регулирующим деятельность Правительства РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование и организация работы Правительства, порядок внесения в Правительство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.

2.2. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

Конституция РФ, исходя из принципа федерального устройства России, определила основные подходы к организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими началами, их организации, установленными федеральным законодательством. Эти начала в виде общих принципов сформулированы в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. К их числу относятся:

• государственная и территориальная целостность РФ;
• верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;
• единство системы государственной власти;
• разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
• разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;
• самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
• самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Конституция РФ и Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" закрепляют основополагающие начала построения систем государственной власти субъектов Федерации, гарантируя их определенное единообразие. Однако они позволяют учитывать специфику субъектов Федерации и тем самым сочетать единство и разнообразие в организации их законодательных и исполнительных органов.
     Полномочия субъектов Федерации по организации собственной системы органов исполнительной власти конкретизируются в их конституциях и уставах. Содержание этих полномочий составляют:

---

• право разрабатывать и принимать соответствующие акты, являющиеся правовой основой системы органов исполнительной власти субъектов Федерации;
• право самостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительной власти, устанавливать их структуру, распределять функции и компетенцию между различными видами органов;
• право проводить мероприятия по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и т.п.);
• право осуществлять политико-правовое, организационное и ресурсное обеспечение деятельности такой системы органов исполнительной власти.

Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов входят в единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Принцип единства исполнительной власти в РФ не исключает разнообразия в устройстве органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Это разнообразие обусловлено не только историческими, национальными, культурными и иными традициями, но и, прежде всего, конституционно-правовыми различиями в положении таких субъектов.
     В организации исполнительной власти республик - субъектов Федерации отражаются специфические черты их конституционного положения и особенностей развития. Основными элементами их системы на уровне органов общей компетенции являются чаще всего единоличный орган - глава исполнительной власти (Президент, председатель Правительства, глава республики) и коллегиальный орган - Правительство. На уровне органов государственной администрации специальной компетенции (отраслевых и межотраслевых) наиболее распространенными организационно-правовыми формами являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления.
     Наиболее типичными моделями, характеризующими организацию исполнительной власти в республиках - субъектах Федерации являются:

1. Система органов исполнительной власти возглавляется Президентом, который одновременно является главой исполнительной власти и председателем Правительства (Республика Бурятия и Республика Тува). Правительство формируется Президентом, который руководит его деятельностью.
2. Система органов исполнительной власти, в которой Президент является по конституционному акту главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Создание высшего органа исполнительной власти общей компетенции не предусмотрено. Президент наделен полномочиями для организации и осуществления централизованного оперативного руководства отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти (Республика Калмыкия). Это - модель президентской республики.
3. Система органов исполнительной власти, которая в определенной мере копирует модель, характерную для федерального уровня, Президент выведен за пределы традиционной концепции разделения властей, которая, тем не менее, находит закрепление в Конституциях республик в качестве одной из основ конституционного строя. Президент является главой государства, назначает Председателя Правительства с согласия представительного органа, а Правительство формируется Президентом по представлению его Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия).
4. Система органов исполнительной власти, в которой Президент является главой государства и главой исполнительной власти. Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Президентом с согласия представительного органа, а по его предложению Президент назначает и освобождает членов Правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания). Конституция Чувашской Республики 2000 г. допускает, что Президент вправе совмещать свой пост с должностью Председателя Комитета министров и тогда согласия законодательного органа на его назначение не требуется.
5. Система органов исполнительной власти, характеризующаяся отсутствием института Президента (Республика Хакасия). В Рамках этой системы можно выделить три основные модели:
   • Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является Председатель Правительства, избираемый всем населением. Он представляет на утверждение законодательного органа структуру исполнительной власти республики, назначает и освобождает от должности министров (за исключением трех) и определяет порядок деятельности Правительства (Республика Карелия).
   • Правительство формируется представительным органом и является высшим органом исполнительной власти (Республика Мордовия, Удмуртская Республика).
   • Исполнительную власть непосредственно возглавляет коллегиальный орган, который формирует Правительство республики. Председатель Правительства входит в состав коллегиального органа в качестве заместителя его председателя (Государственный совет и Правительство Республики Дагестан).

---