Файл: Поощрения и ответственность государственных служащих.pdf
Добавлен: 05.07.2023
Просмотров: 268
Скачиваний: 5
1) прямое нарушение правил; 2) дача незаконных указаний подчиненным; 3) отсутствие контроля за действиями работников, повлекшее нарушение правил. Вторая и третья разновидность, очевидно, являются специфическими именно для должностных лиц. Анализ практики органов административной юрисдикции показывает, что должностные лица чаще всего нарушают нормы обязывающего характера, что выражается в не обеспечении их выполнения. Анализируя понятие административного правонарушения, данное в ст. 10 КоАП РСФСР, выделяют обязательные признаки, присущие любому из них, в том числе и совершаемому в сфере государственной службы. Это - общественная вредность, противоправность, виновность и наказуемость. Особенность административных правонарушений заключается в том, что большинство административных проступков не влечет конкретных, реальных вредных последствий, а содержит лишь возможность их наступления. Многие правонарушения в данной сфере являются нарушениями общеобязательных правил (техники безопасности, противопожарной безопасности, санитарии и др.), установленных в целях предупреждения вредных последствий. Поэтому нарушение или несоблюдение этих правил влечет применение мер административной ответственности даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий. Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность, впервые высказанная М.Д. Шаргородским. Данная точка зрения поддерживается как в общетеоретических работах, так и в работах ученых-администратнвистов: И.А.Галагана, М.И. Еропкина, Е.В. Додина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Б.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, В.В. Цветкова, А.И. Щербака и др. Наряду с этим мнением существует и другое, согласно которому административные проступки хотя и наносят тот или иной вред обществу, но в отличие от преступлений не имеют общественно опасного характера, так как не угрожают важнейшим условиям существования и развития общественного и государственного строя. Эту позицию в разное время защищали А.М. Васильев, В.А. Власов, С.А. Голунский, А.П. Клюшниченко, О.Э. Лейст, Г.И. Петров, И.С. Самощенко, М.А. Шнейдер, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и др. Все таки наиболее точной представляется своего рода промежуточная позиция, сформулированная Д.Н. Бахрахом: "Проступки могут быть общественно опасными, а могут и не быть. Но их качественная особенность состоит в том, что она являются вредными для общества, вредными для социалистических общественных отношений". Обязательные и сопутствующие признаки, а также обстоятельства, характеризующие административное правонарушение, формируют его состав. Все признаки (элементы) состава административного правонарушения принято подразделять на четыре группы, характеризующие объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону проступка.
Объектом административного правонарушения в сфере государственной службы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной деятельности и охраняемые административно-правовыми нормами. Необходимо отметить, что посягательство на общественное отношение происходит посредством воздействия на определенный его элемент: субъектов отношения, предмет отношения, саму деятельность, составляющую содержание отношения или саму норму. Объективную сторону административного правонарушения в сфере государственной службы составляет совокупность признаков, которые характеризуют внешнее проявление противоправного деяния, посягающего на охраняемый законом объект. К объективной стороне относятся само противоправное деяние (действие или бездействие), его вредоносный результат, причинная связь между деянием и результатом, место, время, способ, средства и орудия совершения правонарушения. Любое административное правонарушение представляет собой волевой акт (деяние), который проявляется в двух формах: действие - активное поведение субъекта, нарушающее правовые запреты; бездействие - его пассивное поведение, выражающиеся в невыполнении правовых предписаний. Особенность административных правонарушений должностных лиц состоит в том, что большинство из них совершается путем бездействия, т.е. невыполнения той или иной должностной обязанности. Субъектами административной ответственности в целом могут выступать как физические, так и юридические лица. В советском законодательстве организации признавались субъектами административной ответственности лишь до 21 июня 1961 года, когда был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке", который отменил наложение в административном порядке штрафа на учреждения, предприятия и организации и запретил уплату наложенных на должностных лиц штрафов за счет предприятий, учреждений и организаций, в которых работают указанные должностные лица. Это было вызвано стремлением законодателя прекратить практику перекачивания денежных средств со счетов одних бюджетных организаций на счета других в виде штрафов. Данный Указ послужил сигналом к тому, что большинство ученых-административистов стали отрицать возможность коллективного субъекта административного правонарушения и ответственности. Однако развитие экономических отношений в нашей стране привело к возникновению независимых от государства многочисленных юридических лиц и прежде всего коммерческих организаций, что вновь сделало целесообразным применение административных штрафов к организациям. В настоящее время наличие юридических лиц как субъектов административной ответственности признается всеми без исключения юристами. Тем не менее, и в рамках государственной службы административная ответственность должностных лиц не утратила актуальность. Применение мер административной ответственности к должностным лицам государственной службы позволяет персонализировать ответственность и добиться конкретного наказания именно для виновного лица. В связи с этим хотелось бы отметить, что в последнее время получила распространение практика, когда должностные лица, виновные в нарушении административных, санитарных, природоохранных и других норм, уплачивают штраф, а затем получают премию в размере, превышающем сумму уплаченного штрафа, за выполнение работы в результате которой и были допущено административное правонарушение. В связи с этим следует согласиться с мнением С.Е. Чаннова, который указывает на необходимость внесение изменений в КоАП с целью запрещения подобной практики, по крайней мере в бюджетных организациях.
Должностные лица являются специальными субъектами административной ответственности. В проекте КоАП должностные лица в качестве спецсубъектов отмечены в 3/4 статей. Однако при этом российское административное законодательство не знает определения должностного лица.
Действующее российское законодательство содержит определение должностного лица в двух нормативных актах. Первое содержится в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации. Согласно этому примечанию должностными лицами признаются лица "постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ". Такое определение можно принять лишь в том случае, если законодатель попытается дать разъяснение собственно понятиям "представитель власти", "административно-хозяйственная деятельность" и "организационно-распорядительная деятельность". Попытка дать подобного рода разъяснения делается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", в котором устанавливается, что "к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности". Однако, в любом случае определение должностного лица, данное в примечании к ст. 285 УК не может претендовать, да и не претендует на универсальность. Напротив, законодатель сознательно оговаривает, что попадающие под это определение служащие признаются должностными лицами только "в статьях настоящей главы", т.е. только для целей уголовного, но не административного законодательства.
Определение понятия должностного лица можно встретить и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 04.08.2000 г. Так п.1 ст.1 данного закона устанавливает, что должностным лицом местного самоуправления (муниципальной службы) является:
1) муниципальный служащий, выполняющий организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не являющийся государственным служащим; 2) выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Очевидно, что, и в данном законодатели случае не претендовали на универсальность и не стремились дать определение, подходящее для всех без исключения должностных лиц, а решали лишь частные задачи в рамках муниципального законодательства. Кроме понятия "должностное лицо местного самоуправления" Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" использует понятие "государственное должностное лицо", подразумевая, видимо, должностных лиц, находящихся не на муниципальной, а на государственной службе, не определяя однако, имеет ли оно те же признаки что и должностное лицо муниципального образования согласно этому закону или обладает особым правовым статусом. Помимо этого определение должностного лица встречается во многих нормативных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако, в целом, безусловно, для глобального решения проблемы "должностного лица" необходимо принятие его определения на федеральном уровне и именно в рамках административного законодательства. Пока эта проблема не решена. В то же время попытки ее решить уже были. Государственной Думой 21 октября 1998 г. был принят в первом чтении законопроект "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в части осуществления контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки", предлагающий помимо всего прочего дополнить ст. 15 КоАП РСФСР примечанием следующего содержания: "Под должностными лицами в настоящем Кодексе следует понимать лиц, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющих функции представителей власти, то есть наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данных должностных лиц, а равно лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах: органах местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятиях, учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, за исключением лиц, перечисленных в статье 16 (военнослужащих) настоящего Кодекса. Руководители и другие работники иных организаций, индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно - распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица". Это определение не было внесено в Кодекс, т.к. был отклонен весь законопроект по причинам, связанным с изменением статуса Росгосхлебинспекции. То же определение должностного имеется и в примечании к ст. 2.5 к проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях. Данный законопроект был, как известно, принят Государственной Думой, отклонен Советом Федерации, вновь принят Думой с преодолением вето Совета Федерации и отклонен Президентом Российской Федерации. Это связано с существенными недоработками законопроекта, некоторые из которых касались и определения должностного лица. В частности, Г.В. Матвиенко отмечает, что определение законопроекта относит к должностным лицам индивидуальных предпринимателей, что не всегда разумно, например в рамках таможенного права. Субъективной стороной административного правонарушения должностных лиц государственной службы является психическое отношение правонарушителя к совершенному деянию и наступившим, или возможным, последствиям. Субъективную сторону проступка составляют вина, мотив и цель. Вина имеет свои особенности применительно к рассматриваемым нам вопросам. Вина, как признак субъективной стороны административного правонарушения, проявляется в форме умысла и неосторожности (ст. 11, 12 КоАП РСФСР). Анализ содержания данных статей позволяет сделать вывод о том, что умысел и неосторожность могут проявляться по-разному. По аналогии с уголовным правом можно выделить четыре формы вины: прямой умысел, косвенный умысел, неосторожность и самонадеянность. Должностные лица могут совершать административные правонарушения как умышленно, так и неосторожно.
К государственным служащим могут применяться те же административные взыскания, что и к обычным гражданам: предупреждение, штраф, лишение специальных прав, возмездное изъятие имущества, конфискация, исправительные работы, административный арест. Совершенно однозначно к государственным служащим не может применяться выдворение за пределы Российской Федерации, т.к. в соответствии с. п. 1 ст. 3 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" государственными служащими могут являться только граждане Российской Федерации. Для должностных лиц действующее законодательство предусматривает только два основных административных взыскания: предупреждение и штраф. Основная особенность административной ответственности должностных лиц заключается в повышенном размере применяемых к ним штрафам. Действующее административное законодательство не предусматривает кассационной инстанции. Решение суда по наложению административного взыскания является окончательным. Это положение вступает в противоречие со ст. 46 Конституции РФ. Это уже указывал в своем постановлении от 28 мая 1999 г. Конституционный Суд РФ. Однако в проекте КоАП РФ присутствуют только отдельные элементы апелляционного производства. Это является еще одним недостатком законопроекта, которое должно быть учтено при его доработке.
Заключение
Таким образом, по результатам проведенного исследования ответственности государственных служащих можно сделать следующие выводы:
Поощрения государственных служащих являются одним из важнейших позитивных средств регулирования их труда. В настоящее время поощрения государственных служащих регулируется, в основном, нормами трудового права. Безусловно, институт поощрения государственных служащих нуждается в дальнейшем правовом регулировании, и, в частности, уточнении вопросов о праве на поощрение и основаниях поощрения. Институт юридической ответственности играет важную роль в системе организации государственной власти и государственной службы. Именно ответственность государственных служащих позволяет контролировать их деятельность с целью недопущения прав и законных интересов как отдельных граждан, так и всего государства, являясь, таким образом, своеобразной обратной связью в отношениях между государственно-управленческими системами и социумом.
Дисциплинарная ответственность является одной из наиболее применяемых видов государственного принуждения, а вопросы ее применения постоянно находятся в поле зрения ведущих ученых-административистов. Наиболее важной проблемой в данной сфере является отсутствие в российском законодательстве систем контроля за соответствием наложенного дисциплинарного взыскания тяжести совершенного поступка. Необходимо также установить исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнут государственный служащий любых органов власти. Эти вопросы могли бы быть урегулированы Законом РФ "О дисциплинарной ответственности" или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые.
Административная ответственность государственных служащих является на данный момент наиболее разработанным видом ответственности. Основные проблемы ее наложения и применения связаны в настоящее время с двумя вопросами: отсутствием в административном законодательстве единого определения должностного лица и "расплывания" норм об административной ответственности из КоАПа в другие нормативные акты. Решением в данном случае представляется принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, в котором бы четко устанавливались общие принципы применения административной ответственности на территории РФ.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации.
5. Кодекс законов о труде Российской Федерации.
6. Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в редакции от 18.02.99 г. № 119-ФЗ.
7. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 04.08.2000 г.
8. Закон Российской Федерации "О государственной тайне" от 21.07.93 г. № 5485-I
9. Указ Президиума ВС СССР от 18 мая 1981 г. № 4892-X "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также государственных служащих при исполнении ими служебных обязанностей"
10. Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" в редакции от 27.06.2000 г. N 1192.
11. Указ Президента РФ "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждений основных положений о почетных званиях и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации" от 30 декабря 1995 г. № 1341.
12. Положение о государственных наградах Российской Федерации / в ред. Указа Президента РФ от 1 июня 1995 г. № 554.
13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе"
14. Инструкция о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям РФ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 3 апреля 1997г.№96-рп.
15. Бойцова Л.В. Критика монографии: Гоцев В. Ответственность государства за вред, причиненный гражданам // Государство и право. 1992. № 10.
16. Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Антоновой Л.И. и Кожонина Б.И. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990
17. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997.
18. Матвиенко Г.В. Административная ответственность за нарушения таможенных правил. Автореф. дисс. канд юрид. наук Саратов, 2001.
19. Настольная книга государственного служащего. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы в Российской Федерации" / Под ред. Шкатулина В.И. - М., 1999.
20. Чмутов В.Г. Должностное лицо как субъект административной ответственности. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1983.
21.Щербак А.И. Юридическая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Киев, 1978.