Файл: Административно-правовые нормы: общая характеристика..pdf
Добавлен: 06.07.2023
Просмотров: 143
Скачиваний: 1
Введение
Административно-правовые нормы представляют собой форму выражения юридического предписания. Они различаются по видам устанавливающих актов и их правовой силе.
В соответствие с ныне действующей Конституцией нормы, устанавливающие административную ответственность, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе.
Из этого следует, что такие нормы могут быть определены федеральным законом, изданными на его основе законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Типы административно-правовых норм
Административно-правовые нормы подразделяются на дозволительные (концессионные, от лат. concessio - разрешение), запретительные (интердикционные, от лат. interdicere - запрещать), правоустанавливающие (артикуляционные, от лат. articulus - предписание закона) и процессуальные.
Дозволительные нормы санкционируют совершение тех или иных действий либо дают гражданам возможность избрать должную альтернативу поведения.
Например, наличие признаков правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 137 КоАП (владение, пользование и распоряжение радиоэлектронными средствами или высокочастотными устройствами без лицензии), не влечет административной ответственности в случаях, если указанные действия применяются в области электросвязи. В таких случаях государство санкционирует совершение действий, сходных по содержанию с правонарушением (см. также примеч. к ст. 44 КоАП).
Статьи 136і, 1394 и многие другие, определяющие составы административных проступков и содержащие прилагательное «самовольный» и производные от него слова, позволяют гражданам избрать должную альтернативу поведения: действовать по своему усмотрению, т.е. самовольно, либо в соответствии с санкцией государства - специальным разрешительным документом (в данном случае - лицензией). Безлицензионная деятельность физического или юридического лица содержит признаки правонарушения.
Таким образом, концессионным (дозволительным) нормам свойственна дуалистичность содержания: а) они позволяют субъекту (юридическому или физическому лицу) избрать должную меру поведения, предусмотренного законом, либо б) субъект вправе осуществлять что-либо в пределах закона, избрав необходимую альтернативу своему действию (бездействию), которое может быть правомерной акцией либо содержать признаки состава административного проступка.
Перейдем к следующей разновидности правовых норм, устанавливающих административную ответственность.
Особенность интердикционных (запретительных) предписаний заключена в прямом или косвенном запрете субъекту совершать противоправное действие (бездействие), предусмотренное законом. Таких норм большинство во всех десяти главах действующего КоАП (гл. 5 - 15), где воспроизведены составы административных правонарушений.
Прямой запрет чаще всего определен составами административных проступков, предусматривающими применение санкций за указанные в правовой норме деяния, содержащие признаки административного правонарушения (деликта, от лат. delinquere - провиниться, совершить преступление). Следует иметь в виду, что отличие преступлений (crimen) от правонарушений (delictum) в зависимости от того, совершены ли они в сфере частного права либо в области публично-правовых интересов, не вполне точно отражает специфику этих категорий. В римском праве отсутствуют четкие разграничения деликтов и преступлений, однако в императорском Риме уже различаются понятия delicta privata и delicta publica. В соответствии с этим, особенно в период домината (IV - VI вв.) -периода неограниченной императорской власти, постепенно расширялось применение санкций за правонарушения в области публично-правовых интересов - прежние правонарушения могли быть отнесены к delicta publica с соответствующим ужесточением карательных санкций. Римские императоры (начиная с Диоклетиана (284 - 505) и позднее) ограничили прерогативы представительных органов (прежде всего сената) с их передачей в ведение непосредственно императора (dominus). Таким образом, римский император последних двух веков существования римского государства вправе был в форме специального нормативного акта - edicta imperatorum (именуемого позднее constitutiones) - издавать общеобязательные предписания в сферах публичного и частного права. Так и поступил родоначальник домината римский император Диоклетиан, когда он в форме эдикта (301 г.) регламентировал сферу ценообразования, установив предельные размеры цен на товары и услуги и суровые санкции за их неисполнение. Таким образом, основываясь на канонах римского права, можно сделать вывод о тождестве категорий, обозначаемых как «административное правонарушение» («проступок») и «административный деликт».
В форме прямого запрета определены все предписания, предусмотренные гл. 13 КоАП «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок» (речь идет о мелком хулиганстве, распитии спиртных напитков и т.п.). Прямой запрет в отличие от косвенного (опосредованного) предусматривает недвусмысленное запрещение действия (бездействия), которое может привести к административному деликту.
Целью косвенного запрета также является предотвращение совершения правонарушения, однако не в форме запрещающего предписания, а опосредованным методом государственного регулирования, например методом введения специального разрешительного порядка: гражданин (юридическое лицо) получает право заниматься предпринимательской (коммерческой) деятельностью, получив лицензию, сертификат соответствия, свидетельство о государственной регистрации. В некоторых случаях специальное разрешение органов исполнительной власти необходимо и при осуществлении некоммерческой деятельности (получение лицензии на осуществление преподавания, государственная аккредитация образовательных учреждений и т.п.).
Опосредованное запрещение государством тех или иных видов деятельности в области частного и публичного права всегда основано на сочетании различных видов разрешений. Так, гражданин или юридическое лицо не вправе осуществлять коммерческую деятельность в сфере связи без получения регистрационного свидетельства, подтверждающего статус юридического лица, либо (для физического лица) без получения свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Следующей стадией государственного регулирования является получение юридическим (физическим) лицом искомой лицензии. Кроме того, субъекты деятельности в сфере связи обязаны получить сертификат соответствия на каждое средство связи.
Особенность правоустанавливающих (артикуляционных) административных норм заключается в особом регулировании методов их опубликования, введения в действие и специфики их содержания.
Нормы, устанавливающие административную ответственность, могут быть изданы только в форме федерального закона, разновпмпистью которого и является кодифицированный акт (практика издания актов p виде Основ законодательства не применяется в условиях новой конституционной системы), применительно к которому все субъекты Федерации вправе издавать свои кодифицированные или индивидуальные законы, устанавливающие административную ответственность. Российская Федерация в этом случае делегирует свои полномочия по изданию норм, устанавливающих административную ответственность, а значит и ограничивающих конституционные права граждан, субъектам, которые входят в ее состав.
Иной порядок издания правоустанавливающих административных норм будет противоречить конституционным предписаниям (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), в соответствии с которыми издание правоустанавливающего акта может исходить только от федерального органа государственной власти, в данном случае от Государственной Думы. Субъектами законодательной инициативы могут быть госорганы Федерации и субъектов в ее составе - физические и юридические лица, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, причем наибольшими полномочиями в этой сфере наделена одна из палат Федерального Собрания - Совет Федерации: ее члены вправе внести законопроект, устанавливающий административную ответственность, после его одобрения на пленарном заседании; соответствующий проект закона может быть внесен в индивидуальном порядке членом Совета Федерации.
При установлении (принятии) норм, предусматривающих административную ответственность, доминирует их коллегиальное рассмотрение уполномоченным государственным органом — Федеральным Собранием, в соответствии с законодательством в этой процедуре участвуют обе палаты Федерального Собрания, а также глава государства.
Инициировать издание норм, устанавливающих административную ответственность, вправе корпоративные образования (среди них госорганы субъектов Федерации и другие коллегиальные органы) и должностные лица — по смыслу ст. 104 Конституции РФ их не может быть менее 628 (450 депутатов Госдумы и 178 членов Совета Федерации). Очевидно, что в сфере издания правоустанавливающих норм преобладает индивидуальный метод осуществления права законодательной инициативы, причем прерогативы органов исполнительной власти в этой области существенно ограничены - такими правомочиями наделено только федеральное Правительство, но не его члены1.
1 Следует иметь в виду грубые ошибки в неофициальных изданиях Конституции РФ. Так, в одном из них в ст. 104 Конституции РФ говорится, что законопроекты, указанные в ч. 3 статьи, вносятся в Госдуму при наличии заключения Президента России (М.: Текст, 1996. С. 35), в то время как согласно действующей Конституции РФ в данном случае требуется заключение Правительства России.
Порядок введения в действие норм, устанавливающих административную ответственность, не изменился и в постсоветский период, т.е. акты, смягчающие или отменяющие административную ответственность, имеют обратную силу в отличие от актов, отягчающих ответственность. В целом предписанию ст. 9 КоАП соответствует ч. 1 ст. 54 Конституции РФ, согласно которой закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. В то же время следует иметь в виду и следующие особенности при истолковании указанных норм. В предписании ст. 9 КоАП употребляется союз «или», в подавляющем большинстве случаев имеющий разделительное значение, т.е. в этом качестве он предназначен для связи взаимоисключающих членов предложения. Статья 9 КоАП, содержащая словосочетания: «акты, смягчающие или отменяющие ответственность», а также «устанавливающие или усиливающие ответственность», — не вполне точна при использовании союза «или» в разделительном значении (в отличие от присоединительного, противительного, пояснительного значений, употребляемых в законотворчестве реже, и вопросительного значения, вообще не имеющего там применения). По смыслу ст. 9 КоАП не имеют обратной силы акты, устанавливающие ответственность за административные правонарушения даже в тех случаях, когда они предусматривают более гуманные санкции, хотя первое предложение ч. 2 ст. 9 КоАП свидетельствует об ином.
В силу лапидарности конституционных норм ст. 54 лишена вышеуказанных изъянов.
Смысл положения законодателя был бы выражен в КоАП более точно и недвусмысленно в случае следующей редакции ч. 2 ст. 9: «Акты, устанавливающие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу только в том случае, когда они смягчают или отменяют ответственность за административные проступки».
Таким образом, по содержанию правоустанавливающие (артикуляционные) административно-правовые предписания подразделяются на: а) нормы, отягчающие ответственность; б) нормы, смягчающие ответственность, и в) нормы, отменяющие применение административно-правовых санкций.
Процессуальные административно-правовые нормы предназначены для регламентации деятельности государственных органов и их должностных лиц, уполномоченных рассматривать и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, а также применять административно-правовые санкции.
Таким образом, в отличие от вышеперечисленных предписаний цель применения процессуальных административно-правовых норм заключается в регулировании порядка применения административных взысканий.
Процессуальные нормы регламентируют одну из разновидностей административного производства, а именно - рассмотрение соответствующих дел уполномоченными органами (должностными лицами).
Процессуальные административно-правовые нормы затрагивают и сферу административной юрисдикции. В римском праве категория jurisdictio приобретала следующие конкретные значения: а) определения императором (в период принципата -1 - III вв.) компетенции магистратов (должностных лиц) в области правосудия; б) определения территориальной сферы действия судебных правомочий магистрата; в) в период доми-ната — регламентации наложения санкций за правонарушения (в том числе частноправовые, уголовные и др.).
Юрисдикционные полномочия в их современном понимании отчасти совпадают с административно-процессуальными действиями органов, участвующих в административном производстве и наложении санкций за административные проступки.
Административное производство и административно-процессуальные действия.
Необходимо различать понятия «административное производство» и «административно-процессуальные действия». Административный процесс объединяет множество разновидностей процессуальных действий, регулируемых нормами административного права. Их перечень необычайно велик и включает все разновидности производства, возникающего в сфере деятельности органов исполнительной власти, либо участниками которого являются эти органы или уполномоченные ими должностные лица. Назовем лишь некоторые из видов административно-процессуальных действий, возникающих в сфере административного производства и не урегулированных КоАП: а) все разновидности административного судопроизводства, отнесенные к ведению органов судебной власти (Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации); б) обжалование физическими лицами неправомерных действий должностных лиц органов исполнительной власти либо исполнительно-распорядительных муниципальных органов; в) рассмотрение споров между органами исполнительной власти России, субъектов в ее составе, негосударственными (муниципальными) исполнительно-распорядительными органами по поводу сферы их компетенции, исполнения ими договорных обязательств. Коллизии могут возникать (и возникают) между вышеуказанными органами, т.е., как правило, внутри системы единой федеральной исполнительной власти (за исключением споров с муниципальными органами, имеющими статус негосударственных образований). Другая сторона административного производства может быть представлена любым публично-правовым органом законодательной или судебной власти.