Файл: Административно-правовые нормы: общая характеристика..pdf
Добавлен: 06.07.2023
Просмотров: 145
Скачиваний: 1
Итак, категория «административное производство» плюралистична по содержанию и обобщает различные виды производств в публично-правовой сфере, включая и процессуальные действия, необходимые для разрешения коллизий.
Рассмотренные выше разновидности административно-правовых норм характеризуют и специфику учебного курса «Административная ответственность», который подразделяется на Общую, Особенную и Процессуальную части. Общая часть курса посвящена изучению основных дефиниций КоАП, без осмысления которых невозможно исследование данного кодекса в целом: в этом смысле определение Общей части нашей учебной дисциплины совпадает с понятием Общей части любого другого учебного курса, предметом которого является изучение кодифицированного законодательства. Общая часть курса «Административная ответственность» посвящена изучению следующих проблем КоАП: а) разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов в ее составе в сфере разработки и принятия законодательства об административных правонарушениях; б) обоснования социально-правовых факторов, оказывающих превентивное воздействие на сферу административной де-ликтологии; в) действия законодательства, устанавливающего административную ответственность. Таким образом, Общая часть предваряет изучение последующих частей учебного курса и предусматривает ознакомление с понятиями, свойственными только данному курсу, например, с такими как «административная ответственность», «административный проступок», «административное взыскание» и др. Вместе с тем Общая часть затрагивает и дефиниции, изучаемые другими учебными курсами, например, курсом уголовного права (среди них определения правовых категорий «крайняя необходимость», «необходимая оборона», «невменяемость» и др.).
Следует иметь в виду и некоторые отличительные особенности Общей части рассматриваемого курса. Среди них - отсутствие дефиниций, используемых в Особенной и Процессуальной частях, в их числе прежде всего определений понятий «административная ответственность» и «должностное лицо», частотность употребления которых в КоАП особенно высока.
Разработка определения понятия «административная ответственность» представляет собой одну из проблем будущего законодательства. Таким образом, эта дефиниция, не закрепленная действующим правом, может отражать только субъективные мнения административистов.
Исходя из сказанного выше, можно предложить следующую дефиницию административной ответственности.
Административная ответственность представляет собой разновидность правовой ответственности, субъектами которой являются Российская Федерация и ее регионы, уполномоченные ими юридические лица — органы исполнительной и законодательной власти, суды, наделенные полномочиями в сфере административного правосудия, должностные лица указанных органов, а также физические лица.
Административная ответственность является санкцией, обеспечивающей охрану общегосударственных интересов и прав граждан, она устанавливается федеральным законодательством, законами и иными нормативно-правовыми актами субъекта Федерации.
В отличие от категории «административная ответственность» определение понятия «должностное лицо», также отсутствующее в КоАП, имеется в Уголовном кодексе Российской Федерации. В случае наложения административных взысканий за проступки должностных лиц государственные органы и их должностные лица, налагающие такие взыскания, руководствуются определениями ст. 201 (примеч. 1) и ст. 285 (примеч. 1)УКРФ.
Среди других особенностей Общей части учебного курса следует отметить ее структуру, не во всем совпадающую с КоАП, учитывая, что:
а) предписания КоАП, определяющие компетенцию Российской Федерации и субъектов в ее составе в сфере разработки законодательства об административных правонарушениях, предваряют Общую часть КоАП и, таким образом, соответствующие нормы предшествуют главам, определяющим значения других общих понятий Кодекса - административного правонарушения и административного взыскания;
б) одна из глав Общей части КоАП (гл. 4 «Наложение административного взыскания») содержит общие дефиниции административных процедур, детализации которых посвящены процессуальные разделы Кодекса (разд. III - V).
Особенная часть учебного курса посвящена изучению составов административных проступков, закрепленных в КоАП и в других законах, и в этом смысле не имеет структурных особенностей. Сходное построение присуще УК и ГК. Например, в структуре ГК также имеется Общая часть, именуемая «Общие положения» (разд. I), разд. III ГК озаглавлен «Общая часть обязательственного права», а часть вторая ГК полностью посвящена определению обязательственно-правовых отношений, возникающих при исполнении отдельных цивилистических договоров. Часть вторая ГК, отражающая особенности этого закона, по своей структуре напоминает Особенную часть КоАП, определяющую его специфику. В отличие от КоАП архитектоника ГК более упорядочена: в обеих частях ГК имеются особые структурные единицы, отсутствующие в КоАП, - разделы и параграфы.
В Процессуальной части курса «Административная ответственность» изучаются особенности наложения санкций за совершение проступков, компетенция органов и их должностных лиц, уполномоченных налагать административные взыскания, и иные аспекты производства по делам об административных правонарушениях.
Процессуальная часть курса включает разделы, посвященные реализации предписаний Общей части КоАП. В этом ее основная отличительная особенность.
Учебный курс «Административная ответственность» следует различать с административно-правовой наукой, подотраслью которой является наука административной деликтологии (о возможности употребления категории delinquere в сфере публично-правовых отношений мы уже упоминали).
Прежде всего задача юридической науки, в том числе и нашей дисциплины, заключена не столько в изучении й~истолковании действующих правовых норм, сколько в исследовании их прогностического действия в правоприменении, выявлении изъянов действующих источников права, недостатков законодательной техники и обосновании правовых предпосылок совершенствования права. Цель учебного курса «Административная ответственность» состоит в уяснении научных дефиниций, что является необходимым условием изучения действующих правовых норм.
Таким образом, задачи учебного курса и науки административного права совпадают, однако цели научного познания всегда более прагматичны, их основная задача в апробации (лат. approbatio - одобрение, подтверждение, принятие) и практическом применении научных выводов в разработке усовершенствованных курсов учебных дисциплин, в законотворчестве и т.п. Изучение учебного курса является прелюдией созидательной деятельности ученого и вместе с тем - необходимой предпосылкой становления юриста-практика.
Необходимо учитывать соотношение учебных курсов и соответственно наук административной ответственности и административного права. В советский период развития административно-правовой науки изучению административной ответственности был посвящен лишь один из разделов учебного курса «Административное право». Это объяснялось объективными причинами, прежде всего поздней кодификацией административно-правовых норм - КоАП был принят 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г., несмотря на то что научная и законотворческая деятельность в этом направлении продолжалась десятилетиями.
Источниками учебного курса «Административная ответственность» являются федеральные законы и принятые на их основе нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Таким образом, административная ответственность устанавливается федеральным законом и лишь позже, но не ранее его введения в действие, акты, соответствующие федеральному закону, могут быть приняты и в регионах России. Именно в этом и заключаются федеральные полномочия в части предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе.
Таким образом, правовые акты, устанавливающие административную ответственность, всегда издаются в форме нормативно-правового акта - федерального закона (хотя в советское время и были единичные примеры издания законов, не содержащих правовые нормы). В сравнении с курсом «Административная ответственность» в курсе «Административное право» к источникам относятся, помимо федеральных законов, указы главы государства, постановления Правительства России, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальных образований и многие другие.
Административная ответственность может быть установлена обеими разновидностями федеральных законов, в том числе и федеральным конституционным законом, например, пока еще не принятыми федеральными конституционными законами «О военном положении» или «О чрезвычайном положении».
Особой разновидностью среди источников любого учебного курса, в том числе и «Административная ответственность», является Конституция Российской Федерации, также устанавливающая административные санкции, налагаемые Президентом РФ, Конституционным Судом РФ (см., например, ч. 2 ст. 85, п. 6 ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституция почти никогда не определяет процессуальных норм, устанавливающих административную и иную ответственность, ее предназначение не в этом. Пра-вореализующие нормы, как правило, определяются федеральными законами и принятыми на их основе подзаконными актами.
По смыслу конституционных норм (ст. 83, ч. 1, 2 ст. 85, ст. 87 и 88, ч. 4 ст. 111, ч. 3 ст. 117 и других статей Конституции РФ) следует различать административные процедуры и административные санкции. К последним, в частности, относится приостановление неконституционных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации главой государства, отмена Президентом РФ противоречащих федеральному законодательству актов Правительства РФ, признание утратившими силу нормативных актов Конституционным Судом РФ, а также санкции, применяемые Верховным Судом РФ как высшей инстанцией в сфере административного судопроизводства (ст. 126 Конституции РФ).
Осуществление административных процедур, в том числе и предусмотренных Конституцией РФ (см., например, ч. 1 ст. 93) может повлечь за собой применение не только административной, но и уголовной, гражданско-правовой ответственности.
Все законы, устанавливающие меры административной, уголовной и иной ответственности, предусматривают ограничения конституционных прав в целях, определенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Административная ответственность публично-правового характера устанавливается в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, причем в последних трех случаях административно-правовое регулирование применяется значительно реже - эти общегосударственные интересы обеспечиваются преимущественно мерами уголовного, а не административного принуждения.
Среди источников, определяющих административную ответственность, преобладают акты, содержащие нормы различных отраслей права. Например, Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 устанавливаются виды дисциплинарных взысканий - меры административной ответственности, налагаемые за совершение государственными служащими должностных проступков, но наряду с ними в Законе значительное внимание уделяется социально-правовым гарантиям государственным служащим. Очевидно, что в данном Законе наряду с определением административных санкций регламентируются и трудовые правоотношения.
В некоторых случаях источники устанавливают виды правовых санкций, схожих с видами административных взысканий, но не тождественных им. Административный штраф как разновидность взыскания следует различать со штрафными санкциями налогового законодательства. Суть различий - в величине административного штрафа, ограниченного, в отличие от установленного Налоговым кодексом штрафа, 100 минимальными размерами оплаты труда (МРОТ), а также в процедуре наложения таких взысканий. Штраф как разновидность особого денежного взыскания - административных санкций в сфере налоговых правонарушений, в отличие от КоАП, никогда не устанавливается в размерах, кратных минимальному размеру месячной оплаты труда (см. часть первую Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г.; далее- Налоговый кодекс; НК). Кроме того, денежное взыскание в виде штрафа представляет собой единственную разновидность налоговых
1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1995. № 31. Ст. 2990.
санкций (КоАП предусмотрено восемь санкций за правонарушения в административной сфере), однако исчисление штрафов за налоговые правонарушения осуществляется на основе усложненных правовых критериев (в КоАП, как это уже было указано, он один), ими могут быть фиксированные: размер штрафа; процентные отчисления от доходов юридического или физического лица; процентные отчисления от неуплаченных сумм налога или от сумм, подлежащих удержанию и перечислению в бюджет.
Штрафные санкции за административные проступки и налоговые правонарушения исчисляются на различной правовой основе, однако в отличие от штрафных санкций КоАП денежные взыскания, установленные частью первой Налогового кодекса, предусматривают возможность фиксированного снижения размера штрафа при наличии смягчающего обстоятельства (он может быть значительно уменьшен - на 200% и более) либо его фиксированного увеличения - на 100% (в случае рецидива налогового правонарушения).