Файл: Государственный долг. Проблемы управления государственным долгом в России.pdf
Добавлен: 06.07.2023
Просмотров: 292
Скачиваний: 10
Введение
Проблеме управления государственным долгом уделяется внимание во всех странах мира. В условиях постоянной угрозы и роста глобальной нестабильности выбор наиболее продуктивных методов и инструментов управления государственным долгом в мировой практике является достаточно актуальным.
Государственный долг является составляющей финансовой системы многих стран мира, которые остро испытывают недостаток в финансовых ресурсах. Чрезмерный объем государственного долга требует от правительства пристального внимания к развитию событий на мировых финансовых рынках, конъюнктурным изменениям на мировых рынках и другим факторам, которые могут влиять на долговую безопасность государства. Значительный государственный долг делает страну более уязвимой к внешним вызовам и шокам.
Существенный рост государственного долга многих стран мира, особенно после финансового кризиса, актуализировал вопрос управления государственными долговыми обязательствами в научных кругах. Особое внимание в работах уделено вопросу выбора наиболее эффективных инструментов управления государственным долгом.
Государственный долг
Государственный долг и его социально-экономические последствия Государственный долг представляет собой сумму накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных профицитов (излишков). Различают внутренний и внешний долг государства.
Внутренний долг — это то, что государство взяло взаймы для финансирования дефицита государственного бюджета внутри страны (долг перед резидентами).
Внешний долг — это займы государства у граждан и организаций за рубежом (долг перед нерезидентами).
Образование государственного долга в России связано с внешним долгом бывшего СССР и заимствованиями российского правительства на внешнем и на внутреннем рынках. Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций — Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов.
Дефицит государственного бюджета Минфин России до 1995 г. покрывал за счет прямых заимствований у Центрального банка РФ, т. е. за счет выпуска государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигаций федерального займа (ОФЗ).
Однако полученные средства использовались на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отраслей, субсидии депрессивным регионам, содержание разросшегося бюрократического аппарата, а не на поддержку малого и среднего предпринимательства в сфере производства и обращения товаров и услуг.
При этом финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую доходность (до 200% годовых), а когда наступило время выплаты процентов по ГКО, то в бюджете на это средств не было, и в связи с этим государственный долг рефинансировался.
Рефинансирование долга представляет собой выпуск правительством новых серий государственных ценных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сериям. Таким образом, Правительство России выстраивало “финансовую пирамиду”, которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам.
Внутренний государственный долг представляет собой задолженность самим себе, который предстоит выплатить будущим поколениям. В этом случае в результате действия эффекта вытеснения происходит вытеснение частных инвестиций в связи с выпуском государственных займов, а в долгосрочной перспективе это может привести к сокращению производственного потенциала страны.
Внешний долг означает, что происходит утечка финансовых ресурсов из страны-должника. В этом случае необходимо наращивать экспорт товаров и сокращать их импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга. Абсолютная величина внешней задолженности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внутреннему потреблению.
Основными показателями оценки внешнего долга (долговой нагрузки) в соответствии с международными требованиями являются:
• коэффициент, характеризую коэффициент, характеризующий долг по отношению к экспорту;
• коэффициент, характеризующий обслуживание долга (выплата процентов) по отношению к экспорту.
Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают широкий спектр социально-экономических последствий внутренних и внешних заимствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Поэтому во многих странах приняты правила налогово-бюджетной политики, которые регламентируют предельные значения для размеров дефицита государственного бюджета или сбалансированного бюджета в течение финансового года.
Мировой опыт управления государственным долгом
Управление государственным долгом как многоуровневая система является понятием более широким, поскольку в систему управления входят функциональные подразделения управления и подсистема управления. Регулирование как функция управления обеспечивает функционирование и развитие системы управления государственным долгом в пределах заданных количественных параметров. Регулирование государственного долга охватывает методы, функции, формы и виды управления, а в систему управления, кроме отмеченных элементов, входят отдельные подсистемы управления.
В широком смысле управление государственным долгом предусматривает формирование одного из направлений макроэкономической политики государства (долговой политики), в лице уполномоченных законодательством субъектов. Долговая политика затрагивает вопросы институциональной и функциональной координации, организации планирования и прогнозирования, разработки эффективных методов и рычагов снижения долговой нагрузки в контексте активного управления долговыми обязательствами для обеспечения сбалансированного развития национальной финансовой системы и ограждения экономики от долговых кризисов.
В узком смысле управление государственным долгом является совокупностью мероприятий, которые проводятся органами управления специальной компетенции, связанных с процедурой выпуска и размещения государственных долговых обязательств, обеспечения своевременного и полного выполнения платежных обязательств при минимизации расходов государственного бюджета и финансовых рисков, связанных с государственным и гарантированным государством долгом. Исходя из выше приведенного, управление государственным долгом - это комплекс мероприятий органов государственной власти, связанный с привлечением средств на условиях государственного кредита, их размещением, погашением и обслуживанием, направленных на обеспечение макроэкономической стабильности государства.
Традиционно основными задачами управления государственным долгом являются: «обеспечение потребностей органов государственного управления в финансовых ресурсах; минимизация затрат, связанных с государственными заимствованиями; минимизация рисков, связанных с государственными заимствованиями».
Управление государственным долгом с учетом исторических и экономических предпосылок осуществляется в мировой практике следующими методами: «рефинансирование, новация, унификация, конверсия, консолидация, отсрочка, погашение займов, аннулирование, реструктуризация, списание долга путем сокращения суммы основного долга, секъюритизация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, досрочное погашение».
В современных условиях значительный рост объемов государственного долга и долговой нагрузки наблюдается во многих странах мира. Промышленно развитые страны являются крупнейшими кредиторами мировой экономики и одновременно имеют значительные объемы государственных долгов в абсолютном и относительном выражении. Согласно данным Всемирного банка, общий валовой государственный консолидированный долг США по состоянию на 2017 г. оценивался в 20 трлн. долл. США, Японии - 11,5 трлн. долл. США, Италии - 2,5 трлн. долл., Франции - 2,5 трлн. долл. США. При этом на протяжении 2012-2017 гг. государственный долг отдельный стран мира (США, Китая, Индия) продолжает увеличиваться.
На основе статистических данных о размере государственного консолидированного долга в разрезе отдельных стран мира (табл.1), можно отметить определенную зависимость между объемом задолженности и уровнем экономического развития стран. Меньше всего привлекают средств для покрытия дефицита бюджета государства, которые находятся на стадии активного развития. У стран, которые считаются экономически развитыми, профицит бюджета возникает намного чаще, и в долги они влезают систематически.
Банк международных расчетов (БМР) связывает рост долговых обязательств развитых стран, прежде всего с происходящими в мире процессами глобализации. Финансовая открытость стран с развитой экономикой заметно ускорилась с середины 1990-х гг. Международные активы и обязательства резко возросли, в то время как финансовая либерализация и инновации предоставили новые возможности для управления позициями и рисками. Внешние обязательства развитых стран выросли с уровня 80% ВВП в 1995 г. до более 290% в 2015 г. Наиболее явно плотная финансовая интеграция проявилась в развитых странах Европы, где введение евро спровоцировало рост трансграничных сделок.
Мировой практикой аккумулирован значительный опыт управления государственным долгом. Выбор инструментов управления государственным долгом осуществляется на основе сравнения альтернатив (методов управления государственным долгом) по выбранным критериям, по которым проводится анализ соответствия возможностей и особенностей осуществления.
Одним из наиболее распространенных в мировой практике методов возобновления долговой устойчивости является бюджетная консолидация, которая включает мероприятия политики, направленные на сокращение «груза» задолженности путем повышения доходов или уменьшением расходов государственного бюджета. Несмотря на существенную критику эффективности этого метода со стороны многих ученых, которая особенно обострилась после международного финансового кризиса в 2008 г., этот метод остается достаточно распространенным. Цель данного метода - улучшить первичное сальдо, сократить новые заимствования и снизить уровень накопленного долга.
Так, в условиях нарастания долгового кризиса в странах ЕС в 2009-2012 гг. и с целью недопущения его последующей эскалации приняты программы по сокращению бюджетного дефицита. Последним событием в этом направлении стало принятие в 2012 г. новой версии Пакта стабильности и роста ЕС (Бюджетный пакт ЕС -Договор о стабильности, координации и управления в экономическом и валютном союзе), к которому присоединились 25 из 27 стран - членов Союза (за исключением Чехии и Великобритании). Было предусмотрено выделение 130 млрд. евро на долгосрочные мероприятия для стимулирования экономики ЕС (включая поддержку наиболее «уязвимых» стран, малых и средних предприятий; повышение занятости молодежи; финансирование проектов в сфере энергетической инфраструктуры и транспорта), а также более жесткие требования относительно консолидации. В частности, в соответствии с Пактом: бюджет должен быть бездефицитным, а в лучшем случае - профицитным; структурный дефицит не должен превышать 0,5 % ВВП; если государственный долг относительно ВВП превысит допустимый уровень (60 % ВВП), его следует снижать ежегодно. Нарушение этих правил автоматически приводит к применению штрафных санкций.
Консолидация продолжается во многих странах ЕС, однако ее успешность в большинстве из них является относительной из-за структурных проблем (значительный дефицит счета текущих операций, высокий уровень безработицы). В то же время Польше и Чехии удалось удержать угрожающий рост внешнего долга. Главным фактором финансовой устойчивости Чехии и Польши стали умеренные государственные расходы, что сдерживало рост бюджетного дефицита и внешнего долга. Так, в период с 2006 г. по 2009 г. среднегодовой дефицит бюджета Чехии составлял 2,95 % ВВП, Польши, - 4,1 % ВВП. В Венгрии, как и в Греции и Ирландии, этот показатель был значительно больше - 5,1 % ВВП (в 2002-2005 гг. еще более высоким - 7,6 % ВВП), что и стало одной из главных причин существенного роста внешнего долга страны и ее зависимости от внешнего финансирования.
Возвращаясь к более раннему периоду, можно выделить страны, которые достигли значительных успехов в результате проведения бюджетной консолидации. К этому перечню следует добавить Бельгию, где в 19811991 гг. была проведена наибольшая консолидация со времени окончания Второй мировой войны. Страна улучшила свое первичное сальдо на 11 процентных пунктов. Данный результат удалось достичь лишь благодаря реалистичным целям и ожиданиям при построении долговой стратегии с помощью бюджетной консолидации. Например, Бельгия в конечном итоге добились значительно больше успехов в сокращении своей задолженности, чем Италия. Важным отличием между этими странами является смещение акцента долговой политики с краткосрочных мероприятий на проведение структурных изменений. Фактические результаты подтвердили, что планы консолидации должны быть сосредоточены больше на постоянных структурных реформах, чем на временных или краткосрочных мероприятиях. Кроме того, Бельгия одна из немногих развитых стран Западной Европы, которая практически не почувствовала последствий первой волны в 2008 г. мирового финансового кризиса. Этому способствовала относительно стабильная внутренняя экономическая ситуация в предкризисный период (профицитный бюджет, стабильный рост ВВП, позитивный платежный баланс, невысокий уровень инфляции), а также отсутствие тесных экономических связей с наиболее пострадавшими от кризиса странами. Одной из предпосылок быстрого выхода Бельгии из первой стадии кризиса стало своевременное принятие эффективного плана антикризисных мероприятий - Стабилизационного плана Бельгии (Belgium stability plan) на 2009 - 2010 гг. Позже был принят аналогичный план на 2011 - 2012 гг. Основными антикризисными мероприятиями в Бельгии стали: