Файл: Законодательный процесс в Российской федерации ( Общие принципы взаимодействия палат Российского парламента ).pdf

Учитывая конституционно-правовые особенности законодательной деятельности в Российской Федерации, для целей ее координации и систематизации могут быть использованы элементы опыта парламентов зарубежных государств. В частности, в соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума могут образовать специальную Комиссию Парламента Российской Федерации по координации и планированию законодательной деятельности. Указанные конституционные положения могут также служить правовой основой для включения в проект Федерального закона «О порядке подготовки, рассмотрения и принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов в Российской Федерации» норм, предусматривающих создание специального органа, координирующего законодательную деятельность всех основных субъектов права законодательной инициативы и участников законодательного процесса – Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации.

Глава 3. Субъекты законодательного процесса.

В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов законодательного процесса.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:

- в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

- участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те субъекты, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, - это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.¹

---

Вторую группу составляют те субъекты, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса.

Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания закона.

Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.¹

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание. Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты.¹

---

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности: предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации ").

Глава 4. Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс состоит из нескольких стадий. 1. Внесение субъектами права законодательной инициативы законопроектов в Государственную Думу. Право законодательной инициативы означает право внесения законопроектов в Государственную Думу и ее обязанность рассмотреть внесенный законопроект. Такое право в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Оно принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения: • проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов (законопроектов); • законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их утратившими силу либо неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; • поправок к законопроектам. При этом должны представляться: • пояснительная записка к законопроекту; • его текст с указанием субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; • перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу; • финансово-экономическое обоснование; • заключение Правительства РФ в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. 2. Предварительное рассмотрение законопроектов в Совете, комитетах и депутатских объединениях Государственной Думы. Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за законопроект, и включает его в примерную программу законопроектной работы, устанавливает сроки подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, субъектам права законодательной инициативы. Ответственный комитет назначает докладчика, который координирует подготовительную работу над законопроектом. Отзывы, предложения, замечания по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Обсуждение законопроекта в комитетах проходит открыто и может освещаться в средствах массовой формации. 3. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой. Оно осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом Государственной Думы. В первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его соответствие Конституции РФ, его актуальность и политическая значимость. В постановлении о принятии законопроекта в первом чтении определяется срок представления поправок к законопроекту (не менее 15 дней), который направляется субъекту права законодательной инициативы. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта. В Государственную Думу может быть внесен альтернативный законопроект (этим правом часто пользовалась фракция «Яблоко», внося различные альтернативные законопроекты, в частности по бюджету на очередной год). Такие законопроекты рассматриваются одновременно с основным. Принимается тот, который наберет больше голосов; это так называемое рейтинговое голосование. Принятый в первом чтении законопроект передается в назначенный Госдумой ответственный комитет, который принимает и обобщает поправки к законопроекту, может провести независимую экспертизу поправок. Во втором чтении с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта и поступивших поправках. Государственная Дума рассматривает поправки. После голосования по поправкам ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для редакционной правки. Третье чтение законопроекта назначается Советом Государственной Думы для голосования в целях его принятия в качестве закона. 4. Принятие, одобрение закона Государственной Думой. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, т. е. 226. Закон РФ о поправках к Конституции, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем 2/з от общего числа депутатов. Одобренные Государственной Думой законы РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы, принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями и стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства, другими необходимыми материалами в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. 5. Рассмотрение принятого, одобренного Государственной Думой закона Советом Федерации. Закон, поступивший из Государственной Думы, вместе с необходимыми материалами направляется всем членам Совета Федерации. Председателем Совета Федерации определяется комитет, ответственный за рассмотрение закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение закона в субъектах РФ. Комитет, ответственный за рассмотрение закона, рассматривает его и дает заключение. Рассмотрение комитетом закона происходит открыто. Комитет может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых, специалистов и представителей средств массовой информации. Комитет принимает одно из следующих решений: одобрить закон и не вносить его на рассмотрение палаты либо рекомендовать Совету Федерации рассмотреть закон на своем заседании. На заседании Совета Федерации рассматриваются заключение комитета и проект постановления палаты. Глава 5. Особенности принятия федеральных конституционных законов.

---

Существуют особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов о вопросах, предусмотренных самим Основным Законом.

На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что "федеральные законы принимаются Государственной Думой". В отличие от этого, в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции), за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием.

Глава 6. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе, промульгация закона.

Важная роль в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.

Полномочия Президента в законодательном процессе можно разделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).

---

Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.¹

Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. В данном разделе речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.

Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную.

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны.

В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые

Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Процедура повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом, описана в следующем разделе.

---