Файл: Местное самоуправление в России : история и современность.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического федеративного государства. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Оно дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Формирование «работающей» системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. Основные причины этого во многом кроются в отсутствии ясной, продуманной концепции развития местного самоуправления применительно к условиям современной России.

В настоящее время российское законодательство находится в поиске оптимальной модели местного самоуправления, в связи с чем пересматривается отношение государства к данному социально-правовому феномену. Важно при этом учитывать происходящие перемены в общественной жизни. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы дипломной работы.

Исследование поставленных в дипломной работе задач не могло бы быть плодотворным без анализа научного и практического опыта в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам истории и теории государства и права, зарубежного и отечественного конституционализма, государственного управления, местного самоуправления, муниципального права. Среди них можно назвать труды С.А.Авакьяна, В.И.Васильева, В.А.Кряжкова, О.Е.Кутафина, Л.Е.Лаптевой, ВВ.И.Фадеева и др.

В дипломной работе объектом исследования выступают общественные отношения по поводу местного самоуправления, отечественный и зарубежный опыт правового регулирования местного самоуправления.

Предметом исследования является практика становления и развития российского местного самоуправления.

Цель дипломной работы состоит в исследовании концепций и моделей местного самоуправления, а также в выявлении проблем закрепления и особенностей реализации этих концептуальных положений в действующем законодательстве о местном самоуправлении.

Эта цель определила конкретные задачи работы:

— раскрыть основы местного самоуправления, проанализировав истоки становления и развитие идей самоуправления с учетом российского и зарубежного опыта;

— выделить важнейшие концептуальные взгляды на понятие местного самоуправления, особенности различных концепций и моделей местного самоуправления;

— определить действующую в России модель местного самоуправления, рассмотрев ее историческое развитие;

— проанализировать проблемы правового закрепления и регулирования местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе;

— выявить тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации и спрогнозировать возможные варианты его правового регулирования.

В числе источников написания дипломной работы использовались монографии, научные статьи и обзоры, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, политологические обобщения, иные аналитические материалы по проблематике местного самоуправления.

ГЛАВА 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

Зарождение и развитие местного самоуправления

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, можно проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Вся история местного самоуправления в России может быть разделена на два больших периода:

первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную;

второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.

Периодизация истории местного самоуправления в России:

1. Местное самоуправление Древней Руси: в это время имели место догосударственные формы развития самоуправления, то есть зарождение общинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве.

2. Местное самоуправление в 988-1785 годах: данный период начинается с принятия христианства на Руси и продолжается до конца XVIII века. В это время местное самоуправление в России существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления.

3. Местное самоуправление в 1785-1917 г.г.: данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования.

4. Местное государственное управление в 1917-1990 г.г.: охватывает советский период государственного развития России.

5. Местное самоуправление современной пореформенной России в период с 1990 по 1995 г.г.: с принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования.

Российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления.

На разных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Земские соборы 16 века имели значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть царя Михаила Федоровича.

Реформы местного управления были продолжены Петром I. В январе 1699 года были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние являлись выборными органами, но они не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. В 1702 г. упраздняются должности губных старост, а их полномочия передаются воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. губернии были поделены на провинции, находящиеся под управлением воевод. В их руках сосредоточиваются все функции управления. В этот момент бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских изб. Увидев это, Петр I учреждает в городах выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге - главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими делами и судом. Отношения между государственной властью и самоуправлением по-прежнему характеризуются напряженностью. Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическими органами и воеводами, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой. При преемниках Петра уничтожается выборный суд, и судебная власть передается губернаторам и воеводам; упраздняются главный и городовой магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Каждый исторический отрезок времени внес свою лепту в дело формирования местного самоуправления в России, становления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти, а накопленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и городскую реформы второй половины XIX века.

Потребность реформирования местного самоуправления в этот период определялась следующими факторами.

Во-первых, организация новых земских и городских учреждений тесно увязывалась с крестьянской реформой, проводившейся параллельно. Эти два процесса достаточно органично дополняли друг друга. Если освобождение крестьян от крепостничества носило экономический характер, то перестройка земств была направлена на преобразования в области управления сельской общиной.

Во-вторых, реорганизация земств и городов была порождена объективными потребностями укрепления городского хозяйства, улучшения качества услуг, оказываемых населению Провал плана переустройства российских городов, задуманный Екатериной II, стал причиной застоя, даже упадка в городской жизни. Неудача связывалась с отсутствием представительных органов, что создало условия для бесконтрольного хозяйничанья администрации в городах. Поэтому главное требование - обеспечить участие всех сословий в городском управлении - неминуемо должно было найти законодательную поддержку.

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. «Земским положением» (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале. Благодаря реформе в Селиксе (Кижеватово) была открыта земская школа. С помощью земств активизировалась агрономическая и ветеринарная службы, вошли в практику кредит и страхование от пожаров. И всё это делалось без государственного финансирования.

В свое время вопросами местного самоуправления очень основательно занимался великий реформатор Петр Аркадьевич Столыпин. «Главная наша задача - укрепить низы, - говорил он. - В них вся сила страны. Будут здоровы и крепки корни у государства, поверьте - и слова Русского Правительства совсем иначе зазвучат перед Европой и перед целым миром». По большому счету это высказывание ни на йоту не потеряло актуальности и сейчас».

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII—XIX столетий. К этому времени в основных европейских странах сложилась концепция ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины, недопустимости управления общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками и необходимости передачи основных полномочий по управлению общиной местным органам. Тогда же появились первые теории самоуправления и государственное законодательство, регулирующее общинную (муниципальную) деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.). Например, в городском уставе Пруссии (1808 г.) было провозглашено право граждан на формирование органов местного самоуправления, однако это право получили только владельцы недвижимой собственности не ниже установленного размера. Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

К началу XX в. в основном завершилось становление местного самоуправления в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В 1985 г. была принята Европейская хартия местного самоуправления.

Местное самоуправление в России начало формироваться после принятия христианства в 988 г.

У народов, населяющих нынешнюю территорию России, появляются территориальные общины, а также монастырское и церковное самоуправление. Наиболее совершенную систему самоуправления представляла организация власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и др.). Так в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала народному собранию — вече. Вече обсуждало и решало главные проблемы жизни города, избирало административную и судебную власть, приглашало князя, игравшего только роль военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.