Файл: lekcii.doc

Конституция закрепляет этот принцип в ст. 71—73, используя при этом понятия «предметы ведения» и «полномочия». Под предметами ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия — это права и обязанности государственных органов в осуществлении властных действий.

В соответствии со ст. 71 Конституции к ведению РФ, в частности, относятся принятие и изменение Конституции и федеральных законов; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной собственностью; финансовое и таможенное регулирование; денежная эмиссия; внешняя политика; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; защита государственной границы РФ; уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-ис-полнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и ар-битражно-процессуальное законодательство; стандарты и эталоны; государственные награды и почетные звания РФ.

¹ СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.

К совместному ведению РФ и ее субъектов, закрепленным ст. 72 Конституции, в частности, относятся обеспечение соответствия Конституции и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана памятников истории и культуры; социальная защита; установление общих принципов налогообложения; административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное законодательство; кадры правоохранительных органов.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы и в соответствии с ними акты субъектов РФ. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. После принятия федерального закона акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним.

В случае противоречия актов субъектов РФ федеральному закону, принятому по предметам ведения РФ или полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия федерального закона актам субъектов РФ, принятым вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует акт субъекта РФ.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), осуществляют по ним собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76).

• Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Оно означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе России не должно быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами.

• Равноправие и самоопределение народов РФ. Многонациональный народ РФ, принимая Конституцию, исходил, согласно ее преамбуле, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Норма о гарантиях прав

коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права включена в главу «Федеративное устройство» Конституции.

Все народы в РФ пользуются равными правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.

В соответствии со ст. 65 Конституции в составе РФ находится 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. Статус любого субъекта может быть изменен лишь по взаимному согласию РФ и соответствующего субъекта.

Статус республики в составе РФ определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республики в составе РФ являются государствами (ч. 2 ст. 5). Они имеют свои государственные символы, отличаются некоторыми особенностями организации государственной власти (как правило, имеют президента и т. п.), вправе устанавливать свои государственные языки.

Статус краев, областей, городов федерального значения определяется принимаемыми их законодательными (представительными) органами уставами, которые по своей юридической силе равнозначны конституциям республик.

Автономная область и автономные округа в своем конституционно-правовом статусе несколько отличаются от иных субъектов РФ. Созданные до принятия Конституции в целях обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время они во многом утратили это качество. Еврейская автономная область входит в РФ непосредственно. Автономные округа традиционно входят в состав края или области. Только Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области и входит в состав РФ непосредственно.

Согласно ст. 66 (ч. 3) Конституции по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (такие законы пока не принимались). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной

власти края или области (ч. 4 ст. 66). Автономии наравне с другими субъектами РФ представлены в Совете Федерации (по два представителя от каждого субъекта).

10.2. Практика федеративных отношений в России

Практика федеративных отношений в России может складываться в соответствии с Конституцией РФ или вопреки ей. Существенные особенности федеративного устройства России обусловлены тем, что в России имеет место неконституционная практика, а Конституция закрепляет противоречивые положения о федеративном устройстве, допускающие их различное толкование.

Несмотря на однозначное решение в Конституции РФ (ст. 1) вопроса о федеративной форме государственного устройства, государственном суверенитете РФ (ст. 4) и непризнании за субъектами РФ собственного суверенитета, некоторые республики в составе РФ устанавливали свой суверенитет в двусторонних договорах. Так, в преамбуле Договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республ'икой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон.

В соответствии со ст. 5 Конституции Россию как федерацию характеризуют только республики, образованные по национальному признаку (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Татарстан и т. д.), ибо из всех субъектов РФ государствами объявлены только они. Государствообразующий характер не признан Конституцией ни за одной из многочисленных русских областей и другими субъектами РФ. Получается, что русские не участвуют в образовании РФ. Вместо этого они раздроблены по различным субъектам РФ, что препятствует их национальному единству.

Статья 66 говорит о том, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Но если статус определен одним актом, то зачем «определять» его другим? Как можно совместить принцип равноправия субъектов РФ с тем, что одни из них объявлены государствами (республики), а другие нет? От кого и от чего «автономны» округа и Еврейская автономная область, если они равноправны с другими субъектами РФ?

Явное несоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71 Конституции, согласно которому ее «изменение»— предмет

только федерального ведения, и ст. 136, которая для вступления в силу «поправок» к Конституции требует их одобрения органами законодательной власти субъектов РФ. Защита прав национальных меньшинств отнесена Конституцией к предметам ведения как отдельно РФ, так и к ее совместному ведению с субъектами РФ. В числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов указано обеспечение соответствия Конституции только конституций и законов республик, в то время как для остальных видов субъектов РФ предусмотрены уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Неясно содержание терминов «общие вопросы» и «общие принципы» (п. «е», «и», «н» ч. 1 ст. 72), в рамках которых могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.

Могут возникнуть и другие осложнения федеративных отношений. Как быть, если одобрение поправок к Конституции получено от краев, областей, автономной области и автономных округов при непринятии этих поправок ни одной из республик? Формально остальные субъекты РФ таким путем в состоянии изменить главу Конституции о федеративном устройстве и статус республик даже вопреки их конституциям. Коалицию можно образовывать и против других субъектов РФ, кроме областей, количество которых при единодушном голосовании их представителей в Совете Федерации и в областных органах законодательной власти позволяет блокировать принятие любых федеральных конституционных законов и поправок к Конституции.

Республики, как правило, подчеркивали в конституциях национальный фактор своей государственности. Закреплялась главенствующая роль «титульной нации» в политике государства, ей же отдавалось предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам. Такой подход не учитывает фактического многонационального состава любой республики. Лишь в 4 республиках (из 21) «титульная нация» составляет большинство населения.

В современных условиях, когда отдельные субъекты РФ (республики) не только образованы по национальному признаку, но и объявлены государствами, конституционные принципы равноправия и самоопределения народов и равноправия всех субъектов РФ неизбежно вступают в противоречие и создают основу для сепаратизма и фактического неравенства субъектов РФ. Пожалуй, не только в федеративных, но и в унитарных государ-

ствах не сыщешь столь значительных различий в площади, населении, уровне социально-экономического развития, как между «равноправными» субъектами РФ. Разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему промышленной продукции достигает 100 раз, по уровню безработицы — 23, по величине средних доходов — 14 раз.

Фактическое неравноправие субъектов РФ сложилось и в финансовой сфере, несмотря на то, что каждый их них имеет собственные налоговые поступления. Субъекты РФ фактически разделились на две группы. В одну входят «регионы-доноры» (таких мало), дающие основную часть поступлений в федеральный бюджет (Москва, Тюменская область). В другую входят «депрессивные регионы», которые не могут выйти на уровень бездотационного обеспечения и живут во многом за счет «регионов-доноров».

Некоторые субъекты в составе РФ на основе договоров и соглашений, подписанных ими с РФ, перечисляли в федеральный бюджет вдвое меньшую часть собранных налогов, чем другие. Отдельные субъекты РФ иногда безосновательно получают значительно больше средств из федерального бюджета. Именно отсюда и из подобных «уступок в порядке исключения» проистекает их относительно благополучный (по российским меркам) уровень жизни.

Из-за несовершенства положений Конституции и федеральных законов в стране сложилась практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее отдельных субъектов. Но эти договоры устанавливают неодинаковые отношения с субъектами РФ, подрывают конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сама природа договора предполагает его заключение между равноправными сторонами, каковыми РФ и ее субъекты заведомо не являются.

К 1999 г. с органами государственной власти 46 субъектов РФ заключили договоры и к ним — более 250 соглашений. Договоры постепенно вытесняли конституционные и законодательные нормы, превращая Россию из конституционной федерации в договорную. Главами субъектов РФ — Советом Федерации — не был одобрен даже Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.02)¹, принятие которого прямо предусмотрено ст. 77 Конституции. Большинством субъектов РФ было проигнорировано требование Федерального закона 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (вступил в силу 28 июня 1999 г.) о том, что нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним в течение года. Тем самым субъекты РФ ясно давали понять, что конституционные, а тем более законодательные нормы по сравнению с договорами имеют для них второстепенное значение. Виновата в этом и сама Конституция, допускающая заключение таких договоров (ч. 3 ст. И), а также не обязывающая Совет Федерации, состоящий из представителей субъектов РФ, одобрять принятые Государственной Думой законы. Исключение составляют федеральные конституционные законы, а также группа законов по финансовым и международным вопросам, указанным в ст. 106 Конституции.