Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ).pdf

ГЛАВА 1. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Сущность и особенности государственного, регионального и местного управления

Управление - это целенаправленное воздействие на определенную систему. Сущность управления на протяжении десятилетий остается неизменной.

Так, определяя понятие управления классик-менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций:

• технические операции (производство, обработка);
• коммерческие операции (закупка, продажа, обмен);
• финансовые операции (распоряжение средствами);
• страховые операции (страхование, охрана имущества и лиц);
• учетные операции (бухгалтерия, учет, статистика и др.);
• административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координация и контроль).

Управлять - означает предвидеть (учитывать будущее и разрабатывать программу действий), организовывать (создавать двойной - материальный и социальный - организм учреждения), распоряжаться (принуждать коллектив работать надлежащим образом), координировать (взаимосвязывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия) и контролировать (обеспечивать, чтобы все происходило в соответствии с установленными правилами).

В экономической науке традиционно принято выделять три вида управления^[1]:

• техническое;
• биологическое;
• социальное.

Под техническим управлением понимают управление техникой, технологическими процессами, машинами. Биологическое управление — это управление процессами жизнедеятельности живых организмов. Социальное управление, как особый вид управления, представляет собой влияние одних людей на других с целью упорядочения социально важных процессов, обеспечения стойкого развития социальных систем. То есть социальное управление возникает там, где имеет место общественная деятельность людей, которая предопределяет необходимость осуществления руководства данным сообществом с целью приведения отношений в определенную систему и их упорядочение.

Социальное управление включает в себя:

• государственное управление;
• негосударственное управление.

В настоящей работе необходимо определиться с особенностями государственного управления.

Государственное управление (англ. public administration) - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса.

С организационной точки зрения государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов или должностных лиц) на объект управления (общество, граждан и др.).

В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов — органов исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления^[2].

При характеристике государственного управления выделяют такие его признаки^[3]:

• проявляется посредством совместной деятельности людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;
• ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности с помощью влияния на их поведение (волю);
• выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом в процессе реализации функций социального управления;
• является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений;
• имеет особый аппарат реализации через организационно оформленные группы людей.

Региональное управление предполагает деятельность органов власти и их должностных лиц по реализации выработанного курса на уровне региона.

Муниципальное управление, в свою очередь, осуществляется на уровне муниципалитета.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к классификации и систематизации принципов управления. С учетом специфики государственного управления можно выделить следующие подсистемы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные), организационно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и общецелевую направленность управления, вторые - ее организационную и технологическую стороны, третьи касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей, участников управленческого процесса и исполнителей.

При характеристике государственного, регионального и муниципального управления выделяют такие его признаки:

• проявляется посредством совместной деятельности людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;
• ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности с помощью влияния на их поведение (волю);
• выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом в процессе реализации функций социального управления;
• является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений;
• имеет особый аппарат реализации через организационно оформленные группы людей.

Сущность государственного, регионального и муниципального управления проявляется в их необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Целевая направленность государственного, регионального и муниципального управления означает необходимость достижения максимальных результатов при минимальном использовании материальных, трудовых, финансовых и других средств.

Анализируя государственное, региональное и муниципальное управление, можно выделить такие его особенности^[4]:

• организующий характер проявляется в том, что управление осуществляется путем объединения, согласования, координации, регулирования, контроля, а также с помощью властно-регулятивных и принудительных мер государства, региона или муниципалитета;
• систематическая, непрерывная деятельность, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие. Уравление обусловлено самой сущностью общества, функционирует вместе с ним, направлено на обеспечение общества как самоуправляемой системы;
• оно носит универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно в кругу, в котором функционируют человеческие коллективы;
• в ведении органов государственного, регионального и муниципального управления находится фактическая сила: информационные, экономические, технические, идеологические, организационные ресурсы, которыми они распоряжаются.

Принципы государственного, регионального и муниципального управления — это основоположные идеи, научные положения деятельности. Некоторые авторы отмечают, что принципы государственного, регионального и муниципального управления — это его позитивные закономерности, познанные наукой и практикой и охарактеризованные в соответствующих понятиях.

В частности, выделяют такие группы принципов государственного, регионального и муниципального управления^[5]:

• социально-политические (демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства, региона; равноправие лиц разных национальностей; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность). Эта группа принципов характеризуется тем, что она распространяется на все сферы управленческой деятельности, а сами принципы закрепляются, как правило, в Конституции РФ и Законах;
• организационные принципы построения аппарата государственного, регионального и муниципального управления (отраслевой, функциональный, территориальный). Они являются базой для определения и распределения компетенции между органами управления, создавая, таким образом, единый механизм государственного, регионального и муниципального управления, который должен функционировать эффективно, не допуская параллелизма и дублирования;
• организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного, регионального и муниципального управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность). Данная группа принципов направлена на определение содержания деятельности конкретных органов государственного, регионального и муниципального управления, обеспечение действенности управленческих процедур, эффективность управленческих решений.

Регистрация - запись, внесение в список каких-либо данных с целью учета или придания юридической силы.

В рамках данной темы необходимо далее рассмотреть основные элементы и задачи государственного, регионального и муниципального управления.

1.2. Вопросы взаимодействия органов власти

Независимым звеном в системе публичной власти Российской Федерации, а также уровнем, максимально приближенным к повседневным проблемам населения, является местное самоуправление. Именно «на местах» понимание и решение проблем конкретного человека должно быть наиболее эффективным. Тем не менее практически невозможно обосновать идею отказа от центральной государственной власти в стране, ее высших органов, разветвленной сети государственного управления в различных сферах общественной жизни. Невозможно существование государства без своей законодательной базы, без единых для всех правил и стандартов, без инструментов и механизмов управления многообразием процессов жизни общества. Трудно реализовывать вопросы организации системы власти и управления. Именно от их решения зависит уровень жизни, благосостояния людей в стране. Конечно, любой институт власти стремится к собственному укреплению и сосредоточению в своих руках наибольшего количества властных рычагов. Соответственно, необходимо разобраться, до какой степени система государственного управления должна проникать в повседневную жизнь граждан. Идеальная модель власти должна уравновешивать интересы самого государства и его населения. В Конституции Российской Федерации указывается, что «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12) [1]. Главной функциональной особенностью данного уровня власти является существенная зависимость от населения и подконтрольность ему.

Неизбежное взаимодействие происходит между управляющими структурами, органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе осуществления своих функций. Органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления путем создания необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении местного самоуправления. Например, можно выделить различные меры государственной поддержки: принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, разработка модельных проектов муниципальных правовых актов, предоставление органам местного самоуправления материальных ресурсов для решения вопросов местного значения, организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих, выборных лиц органов местного самоуправления и другие. Кроме того, органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. В настоящее время охрана общественного порядка полностью сосредоточена в руках полиции. Конечно, данное положение не отражает сути федеративного устройства страны и практически пренебрегает одной из основ конституционного строя – местным самоуправлением. Проведенная в 2011 году реформа еще больше отдалила региональные власти и органы местного самоуправления от управления органами охраны правопорядка и снизила уровень их ответственности за общественный порядок и общественную безопасность на соответствующих территориях [2], в связи с чем может появиться новый правоохранительный орган – муниципальная милиция. Соответствующий законопроект, подготовленный партией «Справедливая Россия», уже разрабатывают депутаты Государственной думы. Законопроект направлен на реализацию установленных Конституцией Российской Федерации (статья 132) и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 15,16) положений о действительном участии органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка и обеспечении правопорядка на своей территории [3].

Представленные примеры взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления не являются исчерпывающими. Нельзя оставить без внимания информационное взаимодействие этих структур. Органы государственной власти могут предоставлять органам местного самоуправления необходимую им информацию, в том числе правовые акты, методические рекомендации и т. п. В большинстве регионов внедрена федеральная целевая программа «Электронная Россия», цель которой – создание системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированной в региональные системы. Положительным примером информационного обмена является создание на местах службы «одного окна».