Файл: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации.pdf

1.3. Нормативно правовое обеспечение функционирования исполнительной власти

Рассмотрим нормативно-правовое обеспечение функционирования органов государственной исполнительной власти. На территории Российской Федерации действует Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», в котором определены основные положения в отношении Правительства Российской Федерации^[13].

Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал ФКЗ № 4 «О внесении изменений в статью 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации в порядке, определённом Конституцией, из числа граждан России, не имеющих гражданства иностранного государства^[14].

Также рассмотримнормативно-правовое обеспечение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Нормы в данном направлении закреплены Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»^[15]. Данное постановление содержит перечень дополнительных показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти (43 основных и 39 дополнительных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825)^[16]. Показатели позволяют оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти в различных областях – экономике, здравоохранении, образовании и др. В предыдущей методике было 252 критерия и отсутствие возможности оценить эффективность деятельности отдельных органов исполнительной власти. В итоге показатели отличались для разных регионов и в целом по стране. Для решения данной проблемы в Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 07.05.2012 № 601 были внесены изменения^[17]. Были определены новые критерии и порядок оценки гражданами эффективности деятельности руководителей органов государственной власти, список которых был в дальнейшем сокращен Указом Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»^[18]. В итоге их стало 12. Затем положения указа № 1199 конкретизировались в Постановлении Правительства Российской Федерации от 03.11.2012 № 1142^[19]. В данном случае была выявлена коллизия методик, поскольку один и тот же регион мог занять одновременно 12 и 75 место в общем рейтинге. По этой причине изменения коснулись порядка оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. У высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) существует обязанность представлять Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей. Президент или Правительство Российской Федерации вправе издавать соответствующие правовые акты для выдачи грантов субъектам Российской Федерации с целью повышения показателей эффективности субъекта. Источник грантов – бюджет федерации. Кроме того, показатели эффективности деятельности исполнительных органов приведены в НПА, регулирующих отдельные сферы деятельности.

Законом регулируются правоотношения, которые связаны с реализацией гражданином конституционного права на обращение в государственные органы. Законодательно установлен порядок рассмотрения обращений граждан должностными лицами или государственными органами. Решения по рассмотрению обращений граждан могут приниматься органами власти или должностными лицами, а по их поручению государственными служащими. Установленный законодательно срок рассмотрения обращений граждан составляет до одного месяца со дня их поступления и регистрации. Критерии эффективности рассмотрения обращений следующие: обязательность в рассмотрении всех поступивших устных и письменных обращений граждан; соблюдение сроков по рассмотрению обращений; исключение ответов гражданам на поступившие обращения не по существу, а также исключение практики при ответах уходов от конкретных ответов; работа над снижением числа повторных обращений, потому что наличие повторных обращений является фактором неэффективного рассмотрения первичного обращения; поиск путей повышения эффективности в организации работы с обращениями граждан.

Вместе с развитием информационных технологий увеличивается количество обращений, что повышает вероятность увеличения количества времени для их рассмотрения и формирования решений. В целях снижения времени на обработку обращений и запросов информации по подготовке ответов, в целях обеспечения высокого уровня качества государственных услуг этот процесс требует оптимизации.

Помимо этого, для обеспечения «обратной связи» от граждан-потребителей государственных услуг требуется внедрение средств удобного взаимодействия между гражданами и госучреждениями. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяется по формуле 1:

(1)

Индекс среднего темпа роста показателя эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяется:

а) в отношении индекса показателя, большее значение которого отражает большую эффективность, - по формуле 2:

, (2)

б) в отношении индекса показателя, большее значение которого отражает меньшую эффективность, – по формуле:

, (3)

Таким образом, методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти включает как общие, так и индивидуальные показатели, учитывающие специфику каждого органа власти.

2. РАЗВИТИЕ И ПОЛОЖЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1. Системы исполнительной власти и Правительство Российской Федерации

На сегодняшний день распространенным мнением является то, что законодательная власть занимает главенствующее положение в системе разделения властей^[20]. Другим мнением в данной сфере является то, что в развитых демократических государствах ветви власти являются равными. Согласно Г.Н. Манову: «В пределах своей компетенции каждая власть самостоятельна, равна другим и независима от них, подчиняясь только закону»^[21]. При этом следует отличать идеальное и формальное положение дел от реального. Так, фактически, главенствующую роль в развитых странах играет все-таки исполнительная власть. Этому находятся подтверждения. Например, Л.М. Энтин пишет следующее: «Правительство в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы»^[22]. К. С. Вельский добавляет: «И последовательный сторонник прусской монархии философ Гегель, и либеральный французский государствовед Эсмен, и умеренно-консервативный государствовед Н. М. Коркунов одинаково подчеркивали, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства...»^[23]. Подтверждением данного положения является то, что именно в сфере исполнительной власти сосредотачиваются различные ресурсы, в том числе: финансовые; организационные; кадровые; материально-технические; информационные; технико-технологические и др.

По этому поводу Б. А. Страшун и Ал. А. Мишин указывают, следующее: «практически почти повсеместно исполнительная власть, даже без особых конституционных полномочий, получает преобладание над законодательной просто в силу того, что первая получает необходимую для управления информацию и сама определяет, что из этой информации должно быть сообщено власти законодательной. Мы имеем в виду не чрезвычайные ситуации, а также авторитарные тенденции в отдельных странах, а ситуации совершенно нормальные для демократических государств»^[24]. Кроме того, Правительство способно влиять на другие структуры власти, в т.ч. на законодательный орган. К. П. Победоносцев пишет: «Министры в действительности самовластны»^[25]. Так, Правительство активно участвует в сфере компетенции представительного органа. Исполнительный орган, по сути, становится источником законодательной инициативы. В подтверждение этого приведем зарубежный опыт ‑ абзац п. ст. 48 Конституции Франции, в котором указывается, что повестка дня заседаний Национального Собрания и Сената в приоритете должна рассматривать законодательные инициативы Правительства. Статья 48 Регламента нижней палаты парламента Франции Председатель нижней палаты парламента Франции каждую неделю собирает Конференцию председателей с целью внесения в повестку дня вопросов, установленных Правительством как приоритетных. Конференция и парламент не вправе изменить в приоритетных вопросах, предложенных исполнительной властью. Существуют и другие примеры, подтверждающие главенствующее положение исполнительной власти в системе разделения властей, контролирующей стадии законодательного процесса и значительно влияющего на него. Для этого Правительство обладает всеми полномочиями для разработки на высоком профессиональном уровне качественных законопроектов. Приведу пример и других стран. Исполнительная власть по Конституции Брунея характеризуется в части третьей Конституции Брунея. Так, ст. 4 Основного Закона Брунея гласит, что верховным носителем исполнительной власти является султан (Его Величество Султан). Он же осуществляет и исполнительную власть прямым образом либо посредством назначения чиновников, ответственных перед ним и действующих по его поручению и от его имени. В частности, существует пост премьер-министра (Mentri Besar), который несет перед султаном ответственность за исполнение законов Брунея. В этом деле премьер-министру оказывают помощь государственный секретарь, сферу деятельности которого включает решение административных вопросов, а также секретарь юстиции, который занимается вопросами права, и секретарь финансов, отвечающий за разработку финансовой политики государства. Важно то, что должность премьер-министра вправе занимать только урожденный (по национальности) малаец, который, кроме того, еще и исповедует суннитское направление ислама. И премьер-министр, и государственный секретарь назначаются на свои должности королевским указом, который подписывается лично султаном и на котором ставится королевская печать (согласно ст. 4 (6) Конституции). Соответственно, находятся данные высшие должностные лица на своих постах так долго, как того пожелает сам султан.

Часть четвертая Конституции гласит об учреждении в стране Приватного Совета (Majlis Meshuarat di-Raja), который состоит из:

а) Регентов Регентского Совета;

б) шести членов ex-officio, т.е. премьер-министра, визирей, государственного секретаря и советника по вопросам религии, а также любого иного лица по усмотрению самого султана;

в) Верховного Комиссара;

г) иных членов, назначаемых специальным султанским указом (декретом) (ст. 5(2)).

Члены Приватного Совета свои обязанности исполняют настолько долго, насколько сочтет нужным сам султан.

При этом султан издает специальный акт по поводу назначения членов Приватного Совета, где указываются сроки пребывания их в должности. Функции Приватного Совета включают в себя консультирование султана по вопросам применения права помилования, а равно внесения изменений или упразднения определенных положений Конституции. Султан самолично председательствует на всех заседаниях Приватного Совета, а в его отсутствие должность председателя исполняется либо самым старшим членом Регентского Совета, либо самым старшим из числа Визирей.

В части пятой Конституции говорится об учреждении Исполнительного Совета (Majlis Meshuarat Keraajan), который выполняет сугубо консультативные функции. Исполнительный Совет возглавляет султан, состоит Совет из:

а) семи членов ex-officio (визирей султана, Государственного секретаря, премьер-министра, секретаря финансов, секретаря юстиции и советника по вопросам религии);

б) Верховного Комиссара;

в) семи неофициальных членов, шестеро из которых являются избранными депутатами Законодательного Совета и одного его назначенного члена.

Все неофициальные члены обычно назначаются султанским указом, который обязательно скрепляется государственной печатью (согласно части 10-й Конституции). П. 4 также гласит, что всякий член Регентского Совета одновременно является и членом Исполнительного Совета. Члены Исполнительного Совета, кроме Регента и членов ex-officio, исполняют обязанности на протяжении трех лет с момента вступления в юридическую силу указа о назначении их на должность (кроме случаев досрочного их смещения по распоряжению султана). Султан при отправлении своих обязанностей и полномочий, согласно Конституции, обязан учитывать также мнение Исполнительного Совета. Однако данное положение не применяется в том случае, если султан сам исполняет какую-то норму конституции или закон страны. Кроме этого, султан вправе не принимать во внимание любое решение Исполнительного Совета в том случае, если:

1) данное решение, по мнению самого султана, влечет за собой материальный ущерб;

2) вопрос, по которому принимается это решение, является, по мнению султана, малозначительным;

3) в том случае, когда необходимо принять настолько срочное решение, что до его исполнения султан просто не успевает послушать все мнения членов Исполнительного Совета.

Султан также вправе принимать любое решение, которое противоречит мнению Исполнительного Совета. В таком случае основание его решения должно быть внесено в протокол заседания Исполнительного Совета, а каждый член Совета вправе потребовать занесения также в протокол его мнения по этому решению.

В 1971 и 1984 гг. в Конституцию Брунея был внесен ряд значительных поправок. Был упразднен целый ряд государственных должностей, например, должность Государственного секретаря и секретаря финансов, вместо них был создан кабинет министров, все назначения в котором производит сам султан.

В 1986 г. были также учреждены должности заместителя министра и поверенного в делах султана. На смену исполнительному совету пришел совет министров. Вслед за провозглашением в 1984 г. независимости Брунея, султан взял обязательство премьер-министра, а также министра финансов и министра внутренних дел. В октябре 1986 г. он оставил две последних должности, но взял на себя вместо этого обязанности министра обороны. Также он является верховным главнокомандующим Королевскими Вооруженными Силами Брунея. Султан вправе на основе приказа, публикуемого в «Газете», определять функции, обязанности и полномочия министров, а также их заместителей. Все министры и заместители обязаны осуществлять свои полномочия на основе этого приказа. При этом султан имеет право передавать исполнение полномочий от министра к министру, определяя их приказом и не давая объяснения причин. Несколько подробнее стоит остановиться на статусе Совета министров, который в 1984 г. пришел на смену исполнительному совету. Именуется данный орган на малайском языке «Маджлис Месюарат Ментери-Ментери», создается на основе норм части V Конституции. В состав его входят премьер-министр, а также министры, назначаемые в соответствии со ст. 4 (5) Конституции Брунея. В соответствии с Конституцией любой министр занимает свое место в Совете министров, насколько это угодно султану. Если султан или лицо, его замещающее в его отсутствие, решает просить консультации у любого лица, которое занимается государственными делами, они имеют право требовать, чтобы такое лицо присутствовало на заседании Совета министров. Все члены Совета министров ранжируются по старшинству и превосходству в должностях, определяемых султаном.