Файл: Органы местного самоуправления (Основные понятия местного самоуправления в системе гражданского права).pdf

1. Муниципальных выборов

2. Местного референдума

3. Голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования

4. Голосования по отзыву члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления или по отзыву депутата

5. Схода граждан

Что касается участия населения в осуществлении местного правосудия, то оно может осуществляться в следующих формах:

1. Опрос граждан

2. Собрание делегатов

3. Обращение населения в органы местного самоуправления

4. Собрание граждан

5. Правотворческая инициатива граждан

6. Публичные слушания

7. Территориальное общественное самоуправление

8. Наказы избирателей

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти, они являются важнейшим институтом публичной власти, который тесно взаимодействует с государственными органами и вследствие чего можно сделать вывод, что местное самоуправление представляет собой вид представительства населения для реализации его интересов, составляющих часть не только национальных интересов и интересов гражданского общества, а также и обеспечение правовой защиты этих интересов [26].

Невозможно не отметить, что за последние годы, для закрепления местного самоуправления в качестве неотделимой части правового и демократического государства, удалось далеко продвинуться. Этому способствовало принятие нормативно-правовых актов, которые регулируют деятельность населения по осуществлению своего, конституционно закрепленного права, на местное самоуправление, также создание и весьма эффективная организация деятельности системы органов местного самоуправления и формирование необходимой финансовой базы для успешного осуществления деятельности [28]. Таким образом, была сформированы все необходимые правовые и экономические предпосылки для правового развития муниципальной власти и муниципальных образований.

С позиции начальных, базовых правовых ценностей демократии местное самоуправление представляет собой институт коллективных и индивидуальных прав граждан, который под свою ответственность и самостоятельно решет вопросы местного значения, то есть выступает как институт муниципальных прав [31].

С точки зрения нормативных характеристик муниципальные права имеют в себе конституционное содержание и, исходя из этого, юридически закрепленный конституционный уровень. Признание Конституцией местного самоуправления в качестве основы конституционного строя РФ как демократического государства, имеет важнейшее значение для всего муниципального законодательства [34].

Следующая ступень конституционного закрепления муниципальных прав населения отражена в механизме регулирования местного управления как системы и как формы осуществления власти непосредственно гражданами и местном уровне [11].

Таким образом, подводя итог всему вышеизложенному можно сделать вывод о том, что в наше время местное самоуправление выступает одним из важнейших элементов правового и демократического государства и занимает значимое место в правовой системе Российской Федерации, как институт, который отражает высокий уровень личностных начал, как институт муниципальных прав населения по решению вопросов местного значения.

1.2. Полномочия субъектов РФ

Одна из особенностей федеративного государства заключается в обязанности разделения полномочий по государственному управлению между федеральным центром и субъектами федерации, что свидетельствует о демократическом характере государственной власти в данном типе государства. Как верно отметил Ж.И. Овсепян, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов выступает также в качестве важного показателя федерализма, составляющего квинтэссенцию федеративной формы государственного устройства [28].

Проблема выделения полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления усложняется тем, что сама эта сфера (местного самоуправления) является предметом совместного ведения федерации и субъектов РФ. Соответственно, разграничение полномочий федерации и полномочий субъектов РФ имеет определенные сложности. В этой связи, отметим Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года по вопросу, связанному с регулированием правовой базы местного самоуправления федерацией и субъектами РФ [30], установившему, что вопросы местного самоуправления, согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относятся именно к совместному ведению федерации и субъектов РФ. Поэтому они не могут находиться ни в исключительной компетенции федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов. В данном случае, совместное ведение, предполагающее разделение полномочий между федерацией и субъектами РФ (в порядке ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), означает, что, при отсутствии федерального закона, субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос. Причем, по выражению Н.С. Бондаря, в рамках «разумного сочетания централизации и децентрализации в федеративных отношениях» [10, с. 468].

Говоря о чисто юридических характеристиках «полномочия», как правовой категории, К.И. Скловский, помимо традиционно выделяемых прав, обязанностей и предметов ведения субъектов таких полномочий, отмечает такую из них, как «власть действовать с юридическим эффектом» [33, с.803].

Нужно, конечно, иметь в виду, что категория «полномочие» наиболее исследована как раз в науке гражданского (частного) права, в то время как мы имеем дело с публичным правом, где специфика этой категории («полномочие») применительно к субъектам РФ, еще не являлась предметом специального монографического исследования. Например, В.Е. Чиркин, касающийся этой проблематики в известной работе о юридическом лице публичного права, ограничился традиционным включением в понятие полномочия субъекта публичного права только его прав и обязанностей [36]. Аналогично опирается на такое понимание М.А. Лапина [24] и ряд других авторов [39].

Не следует также забывать, что изначально «полномочие», согласно толковому словарю русского языка, определяется как «официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или ведения дел» [29, с. 554].

Кроме того, в контексте рассматриваемой проблематики следует отграничивать понятие «права субъекта» от понятия «полномочия субъекта». Соответственно, при таком подходе неправомерно говорить о том, что «полномочие» включает в себя только «права». Дело в том, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данные понятия применяются в различных смыслах. Так, в ст. 17 однозначно и четко речь идет о «полномочиях» органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые можно считать предметами ведения органов местного самоуправления (здесь уместна аналогия, так как и муниципальные образования, и субъекты РФ являются территориально-публичными образованиями). Однако в ст. 14.1, 15.1., 16.1, при формулировании права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, законодатель использует выражение «имеют право на» [2]. Строго говоря, это не одно и то же, что «полномочие». Хотя в литературе это «право» также порой именуется «полномочием» [12]. В свою очередь, В.И. Васильев обозначает его как «возможность решать» (и довольно резко критикует вообще появление этого института) [11]. Однако в нашем случае данный нюанс имеет значение. Пока в муниципально-правовой литературе он не нашел своего достаточного обоснования, несмотря на то, что С.Б. Нанба резонно ставит вопрос о необходимости уточнения природы данного института [27].

При этом вопросы местного значения органы местного самоуправления обязаны решать, не имея никаких оснований уклониться от этого, для чего они наделяются необходимыми полномочиями (ст. 17 Федерального закона о местном самоуправлении). Но осуществлять отдельные права (ст. 14.1, 15.1, 16.1) органы местного самоуправления не обязаны, а могут, если сочтут нужным [40]. Из этого следует, что в публично-правовых отношениях, а к ним относятся и субъекты РФ как субъекты таких правоотношений, полномочия непосредственно увязываются с обязанностями, и эти обязанности явно превалируют в количественном отношении над отдельными правами субъектов публично-правовых отношений. Причем в таком соотношении, что «отдельные права» занимают ничтожный объем. И если, например, в федеральном законе встречается формулировка «установленных законами субъектов Российской Федерации», то это означает, что субъекты РФ обязаны принять соответствующее решение по данному вопросу.

Поэтому полномочия в публично-правовой сфере характеризуются, прежде всего, обязанностью органа публичной власти принять решение по вопросам, определенным в нормах права как предметы ведения (компетенция) этого органа публичной власти. Кроме того, полномочия характеризуются также возможностью осуществления органом публичной власти отдельных прав по вопросам, в отношении которых для органа публичной власти не установлена обязанность принятия по ним решений [13].

Содержание законодательных актов, в том числе утративших юридическую силу, а также решений Конституционного Суда РФ, теоретические наработки и ряд трактовок из частного права позволяют сформулировать понятие «полномочие» следующим образом.

Полномочия субъекта РФ в сфере местного самоуправления – это обязанности органов государственной власти субъектов РФ принимать в установленных пределах юридически значимые решения по вопросам, определенным Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ в качестве предметов ведения (компетенции) субъекта РФ в сфере местного самоуправления, а также возможности осуществления ими отдельных прав, принятие решений по которым не является обязательным [15]. Решения могут выражаться в разных формах – как в форме нормативно-правовых актов, так и индивидуальных государственно-властных решений.

В соответствии с законодательством в предмет ведения органов местного самоуправления входят три группы властных полномочий [35]:

– вопросы местного значения;

– вопросы, связанные с реализацией совместных функций с региональной властью;

– вопросы, связанные с передачей части государственных функций в ведение муниципальных образований.

Городские и сельские муниципальные образования самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы местного значения. К ним относятся, в частности, управление муниципальной собственностью, формирование и использование бюджета, местные налоги и сборы, охрана общественного порядка, содержание жилищного фонда, планировка и застройка территории, сохранение памятников истории, физическая культура и спорт, противопожарная служба и др. [37].

Совместно с органами государственной власти субъектов РФ решаются такие вопросы, как охрана окружающей среды, развитие здравоохранения и образования, выплата льгот ветеранам, и другим малообеспеченным слоям; миграционные проблемы, выплата дотаций и компенсаций по коммунальным платежам, дорожное строительство и т.п.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами. По своему содержанию они включают полномочия по реализации государственных социальных стандартов (например, требования к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, к содержанию образования и организации образовательного процесса и т.п.); по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды; по участию в организации гражданской обороны и деятельности военных комиссариатов и др. [19].

Понятно, что объем самостоятельности муниципальных органов в решении вопросов определенного уровня властной компетенции различен. Полномочия второй и третьей группы четко определены федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ [38].

В сфере вопросов местного значения органы муниципальной власти обладают достаточно широкими полномочиями. Вместе с тем эффективность деятельности муниципальных властей, а также возможность реализации конкретных программ и проектов в муниципальных образованиях зачастую ограничиваются противоречиями системного характера. Условно их можно подразделить на три основные группы [9]:

– противоречия между интересами государства и муниципального образования;

– противоречия между интересами муниципального образования и субъекта РФ;

– противоречия между интересами муниципальных служащих и жителей муниципалитета.