Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Англосаксонская и европейско-континентальная муниципальные системы как модели развития местного самоуправления в России).pdf

В качестве управленческих инструментов, которые позволят повысить эффективность функционирования двухуровневой модели МСУ, эксперты рассматривают укрепление доходно-финансовой базы муниципальных образований, внедрение института старост в систему муниципального управления, а также участие муниципалитетов в различных федеральных и региональных программах (например, Программа поддержки местных инициатив).^[29]

В целом же, внедрение двухуровневого принципа территориальной организации МСУ считается в настоящее время весьма существенным достижением муниципальной реформы последних десятилетий. Законодательно провозглашенная автономия МСУ, введение институтов муниципальной собственности и муниципального бюджета, формирование демократических механизмов управления, регламентация форм участия граждан в МСУ создают основу для дальнейшего эффективного развития российской муниципальной системы. Законодательством созданы необходимые условия для самостоятельного функционирования населенных пунктов как системы жизнеобеспечения определенной местности и для деятельности населения (местного сообщества) по эффективной организации своей жизни на конкретной территории.

2. Проблемы реализации принципов местного самоуправления в современной России

2.1. Отношение населения к органам местного самоуправления

Развитию и функционированию любого государства во многом способствует наличие эффективных прямых и обратных связей между властью и населением. Поскольку решение комплекса сложных задач развития муниципальных образований трудно представить без развернутого диалога органов местного самоуправления с заинтересованными группами населения, судьба успешной реализации крупномасштабных проектов и важнейших управленческих решений зависит от их поддержки со стороны населения муниципального образования. Местная власть, являясь одной из форм публичной власти, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции. Как часть гражданского общества, местное самоуправление должно обеспечивать самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами. Следовательно, население должно выступать главным субъектом оценки деятельности, как отдельных муниципальных служащих, так и органов местного самоуправления.

Иными словами, при оценке работы общественного сектора не обойтись без измерения эффективности работы его структур управления. Несмотря на трудности получения количественной оценки, связанные с новыми тенденциями развития науки и подходом к муниципальному образованию как к социально-экономической системе, необходимость оценки полученных результатов и контроля над органами управления представляется очевидной.

Результаты исследований^[30], проведенных на территории Ростовской области, показывают, что в массовом сознании жителей нет однозначно сформированного понимания сути местного самоуправления и его отличия от муниципального управления. Границы межу государственным и муниципальным управлением населением практически не осознаются.

Данный вывод позволяет отследить динамику общественного мнения по вопросам местного самоуправления, так как реформа муниципальной системы не может быть успешной без масштабной поддержки со стороны общества. В связи с этим, на вопрос «Знаете ли Вы что-нибудь о словосочетаниях “муниципальное управление” и “местное самоуправление”»? 70 % опрошенных указали, что слышали о таком словосочетании. Примечательно, что в городах, жители которых наиболее информированы о местном самоуправлении, респонденты зачастую придерживаются полярных точек зрения о его сущности. Для того чтобы данные показатели были информативными был предложен вопрос: «Как Вы считаете местное самоуправление - это представительство государства на местах или форма самоорганизации населения?» (рис. 1).

Рис. 1. Распределение ответов на вопрос: «Как Вы считаете, местное самоуправление - это представительство государства на местах или форма самоорганизации населения?»

Основной целью реформы местного самоуправления было приближение власти к населению, реальное участие граждан в деятельности местных органов власти. Но фактически население пока не признало местное самоуправление действенным механизмом, «инициативой снизу». После принятия законодательства о местном самоуправлении, существенно меняющего территориальное устройство местного самоуправления и его взаимоотношения с государственной властью, естественно предположить, что население должно быть в курсе происходящего, тем более, что новая редакция закона о местном самоуправлении напрямую затрагивает его интересы. Данные различных исследований говорят о том, что большинство граждан (в среднем 55 % опрошенных) ничего не знают о прошедшей муниципальной реформе. Информированными о новом законе и сути реформы считают себя в среднем только 10 % населения Ростовской области. Ещё 30 % имеют смутное представление о вступлении в силу новой редакции закона о местном самоуправлении и его содержании.

Проанализируем данные, показывающие уровень доверия граждан к органам и структурам власти на местах. В большинстве муниципальных образований Ростовской области доверие населения к органам местного самоуправления связано с общей оценкой их деятельности. Некоторые причины снижения уровня доверия и удовлетворенности результатами деятельности местного самоуправления становятся понятны из ответов на следующие вопросы: «Обращались ли Вы для решения каких-либо проблем к местным властям? И каково было решение?».

Рис. 2. Распределение ответов на вопрос: «Обращались ли Вы для решения каких-либо проблем к местным властям? Каково решение?»

Из данных рис. 2 видно, что большинство опрошенных (70 %) не ищет помощи в решении своих проблем у органов местного самоуправления. Однако 14 % опрошенных все же обращались к главам городских округов и муниципальных районов, а также 23 % к главам администраций муниципальных образований. Вместе с тем, около половины из них не смогли решить свои проблемы, и не получили помощь у местных властей. Респондентами отмечается, что при сохранении уровня обращаемости населения за помощью к местным властям эффективность этой помощи заметно снижается. Таким образом, результаты исследования свидетельствуют о снижении эффективности работы органов местного самоуправления с обращениями граждан.

Одной из основных причин отрицательной оценки населением деятельности местных властей является несоответствие ожиданий и реальности, причем это может быть связано как с завышенными ожиданиями населения, так и с неэффективной деятельностью данных органов.^[31] Конечно, возможности местной власти достаточно ограниченны (в области создания новых рабочих мест, организации сельскохозяйственного и промышленного производства и т.п.). Однако в ее обязанности входит забота об улучшении условий жизни жителей городских округов и муниципальных районов, благоустройстве сел и поселков, общение с населением для решения конкретных проблем и т.д. Но, судя по всему, местное самоуправление зачастую бездействует, с чем связано то, что 44 % опрошенных ответили, что вообще не видят реальной работы органов местного самоуправления.

Данные, полученные в ходе проведения различных исследований, также показывают, что местная власть не прислушивается к мнению местного сообщества. Следовательно, можно заключить, что между населением и местной властью присутствует барьер взаимного непонимания или недоверия (рис. 3).

Рис. 3. Как Вы считаете, прислушивается ли местная власть к жителям?

Получается, что подавляющее большинство респондентов считает, что власть не проявляет интереса к мнению граждан, а каждый четвертый респондент указал, что власть избирательна по отношению к мнению граждан. Следовательно, выявляется сдержанное отношение населения к представителям муниципальной власти и оценке эффективности ее деятельности.

Главное, по чему судит местное сообщество о муниципальной власти, - ее практические дела, решение конкретных местных проблем, с которыми жители могут сталкиваться ежедневно. На наш взгляд, для сокращения разрыва между местной властью и местным сообществом потребуются существенные усилия обоих субъектов. Граждане должны требовать большей открытости и ответственности власти, а органы местного самоуправления терпеливо поддерживать проявления «низовой» активности местного сообщества.

2.2. Современные проблемы развития местного самоуправления в России

Формирование качественной и работающей системы местной власти в России — это довольно сложный и длительный процесс, который сегодня находится в стадии развития и связан с множеством нерешенных проблем. Именно они должны в первую очередь учитываться законодателем при реформировании местного самоуправления.^[32]

Как было отмечено ранее, современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, указывают на низкий уровень эффективности муниципальной власти. Современная конституционная модель местного самоуправления в России предполагает, что высшей степенью демократического государства является право и способность граждан активно, самостоятельно и под свою ответственность участвовать в решении вопросов местного значения. Но при всем многообразии предоставляемых населению муниципального образования форм непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления нельзя не отметить проблемы, связанные с низкой правовой активностью граждан на местах.^[33]

Стабильность и эффективность функционирования органов местного самоуправления невозможны без доверия со стороны жителей муниципального образования. Ведь именно через муниципальный уровень власти граждане реализуют свое конституционное право принимать участие в решении вопросов местного значения. А муниципальные органы и должностные лица местного звена власти обязаны создавать все условия для реализации и защиты права населения на достойный уровень жизни.

Таким образом, явное недоверие граждан к деятельности местной власти объясняется невозможностью муниципальных органов обеспечить осуществление возложенных на них функций.^[34] В этой связи важно отметить, что непременным условием самостоятельности и эффективности муниципального уровня власти выступает принцип соответствия материально-финансовых ресурсов муниципального образования полномочиям местного самоуправления.

На конституционном уровне гарантировано в каждом муниципальном образовании наличие муниципальной собственности и местного бюджета, которые способны обеспечить эффективность решения вопросов местного значения. Для этого Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закрепил за муниципалитетами более многочисленные (по сравнению с ранее действующим) собственные доходные источники, в частности земельный налог и налог на имущество физических лиц, торговые сборы. Одним из источников пополнения местных бюджетов названо и самообложение населения. Но практика применения федерального закона показала, что предполагаемые собственные доходные источники не смогут пополнить бюджет таких муниципальных образований, как сельские поселения.^[35]

Следующая проблема связана с определением круга вопросов местного значения. Опыт земской реформы XIX в. доказал, что земские учреждения, созданные как органы местного самоуправления, тем не менее реализуют переданные им государственные функции. И этот факт означает право государственной власти контролировать осуществление таких функций. Но при этом органы местного самоуправления наделены правом собственного нормотворчества. Таким образом, для того чтобы их деятельность стала эффективной, им требуется принудительная власть.

В определении круга вопросов местного значения Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учитывает положения Европейской хартии местного самоуправления о включении в ведение муниципальных образований разных уровней лишь тех вопросов, которые на данном уровне, самом близком к населению, могут решаться с оптимальным результатом. Именно этим объясняется, что законодатель дифференцировано подходит к определению круга вопросов местного значения для разных видов территорий. Государство не должно слепо «сбрасывать» с себя решение проблемных вопросов жизнеобеспечения граждан, связанных со строительством и ремонтом дорог, школ, детских садов и т.д., а определять круг вопросов местного значения с учетом реальных условий и материально-финансовых возможностей муниципалитетов.^[36]