Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Федеральное законодательство в сфере местного самоуправления, его изменение).pdf

Введение

Актуальность рассматриваемого вопроса связана с тем, что современный этап развития самоуправления в России, начавшийся в 1990-е гг. и включающий в себя три муниципальные реформы (1995, 2003 и 2015 гг.), характеризуется значительной противоречивостью.

Формальная модель местного самоуправления, утверждаемая «сверху», путем заимствования западных схем, будучи интегрированной на уровень местных сообществ, оказывается недостаточно эффективной в решении вопросов местного значения, вследствие чего обрастает сетью неформальных взаимодействий, призванных адаптировать ее к нуждам местных сообществ.

Новый виток реформы, инициированный изменениями законодательства в 2014– 2015 гг., позволяет предположить, что Россия до сих пор находится в поиске оптимальной модели самоуправления, а схемы, предлагаемые западной культурой, оказываются не так эффективны в условиях российской действительности. Любой «транзит» институтов как стратегия развития, предполагающая введение и развитие формальных правил западного образца, по сути дела, представляет собой попытку применить схемы, разработанные в «конкурирующих» системах ценностей, что в свою очередь приводит к возникновению целого ряда проблемных ситуаций. Таким образом, проблема становления и реформирования местного самоуправления в России может рассматриваться не только в связи с необходимостью оптимизации управляемости властных структур, но в более широком контексте как часть фундаментальной проблемы осмысления трансформационных процессов в российском обществе. Такой подход позволяет с принципиально новой точки зрения произвести анализ детерминант развития самоуправления в России – формально-юридических, социальных, социокультурных, и представить непротиворечивую схему институциализации социальных практик, имеющих значение для процесса становления института местной власти, выявить основные тенденции и перспективы развития самоуправления, представив их как проявление определенных закономерностей.

Объект исследования – местное самоуправление

Предмет исследования – реформирование местного самоуправления

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой исследования послужили работы Азизовой Ж.З., Бочкаревой Е.А., Виноградовой М.В., Вындрина И.В., Ильиных А.В., Коростелевой М.Н., мельникова И.А., Мирзаева М.А., Налетова В.И., Олейникова О.В., Орозбаевой А.К., Петренко В.А., Прудникова К.В., Селютина В.И., Скороходова О.С., Слизовского Д.Е., Тенглова И.С. и др. Большинство работ отечественных авторов посвящены рассмотрению вопросов реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, незначительное внимание уделяется зарубежному опыту, а также рассматривается роль инициативности регионов в области предложений по изменению федерального законодательства. В работах отечественных авторов существенное место занимает проблема изменения регионального законодательства в сфере местного самоуправления, распределения полномочий между органами местного самоуправления, реализации бюджетной политики на уровне местного самоуправления.

---

Информационная основа исследования представлена федеральным законодательством Российской Федерации в области местного самоуправления,

Цель исследования заключается в рассмотрении инициатив регионов Российской Федерации по реформированию местного самоуправления, региональным законодательством в области местного реформирования субъектов Российской Федерации.

Поставленная цель требует решения следующих задач:

- рассмотреть федеральное законодательство России в области местного самоуправления;

- охарактеризовать законодательные инициативы субъектов РФ в 2013 – 2016 годы.

Методологическая основа исследования представлена сравнительно-историческим, структурно-функциональным подходами, которые дают возможность выявить особенности процесса местного самоуправления, позволяя сформировать представление о путях реформирования и модернизации местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава 1. Федеральное законодательство в сфере местного самоуправления, его изменение

1.1. Характеристика федерального законодательства в области местного самоуправления

В соответствии с Конституций Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, включая определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Самостоятельность же местного самоуправления определяется пределами, установленными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством (ч. 1, 2 ст. 15), в том числе с учетом общих принципов его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72)^[1].

---

Правовые основы организации местного самоуправления закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — 131-ФЗ)^[2].

В нем, в частности, устанавливаются требования к формированию организационных моделей местного самоуправления — определена обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления ряда органов: представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), а также предусмотрены виды (типы) муниципальных образований и специфика организации местного самоуправления в них. Федеральным законом от 27 мая 2014 г.

№ 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — 136-ФЗ) были внесены существенные изменения в концепцию организации местного самоуправления, в частности ее институциональных (организационных) и территориальных основ. Суть данных изменений фактически сведена к тому, что большой блок полномочий по регулированию организационных основ местного самоуправления был передан субъектам Российской Федерации

На фоне уже имеющихся более чем 400 законодательных актов, в той или иной мере регламентирующих вопросы муниципального строительства, эти изменения могут представляться продуктом фактически уже повседневной, рутинной работы законодателя.

Однако при ближайшем рассмотрении сути внесенных поправок мы с уверенностью можем констатировать появление качественно новых предпосылок для решения наиболее сложных задач на местном уровне. Основные базовые и концептуальные аспекты нынешнего этапа муниципальной реформы, вытекающие из этих новелл, — это обновленный институт территориальной организации; институциональные принципы и вытекающие из первых двух аспектов — перераспределение полномочий^[3].

Отметим, что каждый из этих инструментов на протяжении предыдущих этапов муниципальной реформы активно обсуждался, принимались институциональные и законодательные решения. Особенность нынешнего этапа состоит в том, что впервые в сфере правового обеспечения местного самоуправления в повседневной работе поставлена общегосударственная задача: эффективно сочетать все названные аспекты в единстве^[4].

---

Федеральный закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» продолжил линию на укрепление муниципальной власти через уточнение и усиление института перераспределения полномочий между региональным и местным уровнями власти. А Федеральным законом от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении и изменение в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были введены еще два способа избрания главы муниципального образования.

Открылись новые институциональные и правовые возможности в построение мощной, приближенной к нуждам населения, финансово состоятельной муниципальной власти. Соответствующие поправки уже внесены в Налоговый кодекс РФ и в Бюджетный кодекс РФ. Формируются предпосылки для решения проблемы, которую руководство нашего государства неоднократно называло в качестве главной. Речь идет о преодолении сохраняющейся бюджетной недостаточности местного самоуправления, о необходимости создании правовых основ для увеличения доходов местных бюджетов^[5].

Таким образом, для решения задач данного этапа государственного и муниципального строительства законодатель применил неординарные подходы. И самое главное, решение этих задач осуществляется через повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях. Отметим, что данные новеллы уже становились объектом аналитической работы ученых, практиков, специализированных лабораторий по проведению мониторингов.

1.2. Сущность изменений федерального законодательства в сфере местного самоуправления

Если обратиться к ранее устоявшемуся и действующему уже несколько лет законодательству, то можно констатировать, что выбор возможной структуры органов местного самоуправления ограничивался лишь теми моделями, которые предусмотрены 131-ФЗ в зависимости от вида муниципального образования.

Это обстоятельство еще дополнялось и тем, что фактически вопросы установления структуры органов местного самоуправления и порядка формирования органов местного самоуправления не могли быть вынесены на местный референдум, поскольку эти вопросы не относились к вопросам местного значения (за исключением прямо оговоренных в 131-ФЗ случаев).

---

Федеральный закон № 136-ФЗ предусмотрел возможность установления особого порядка формирования в отношении представительного органа городского округа с внутригородским делением^[6].

Наряду с этим действующие федеральные нормы предоставляют возможность субъектам Российской Федерации самостоятельно выбрать и установить схемы порядка замещения поста главы муниципального образования в зависимости от их типа и с учетом местной специфики. Применительно к главе муниципального образования вариация моделей выглядит следующим образом:

– глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);

– глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

– глава муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, и возглавляет местную администрацию;

– глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган муниципального образования (глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

Следует учитывать, что в научной и практической литературе некоторые из указанных моделей уже достаточно скрупулезно изучались, в них были выявлены как свои отличительные достоинства, так и недостатки.

В этом плане новым представляется вариант по избранию главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Такая схема на законодательном уровне определена в Челябинской области уже во многих уставах муниципальных образований (однако применяться она будет только после прекращения полномочий уже ранее сформированных органов)^[7].

В соответствии с законом данная схема должна применяться практически во всех муниципалитетах области. Эта норма получила разные оценки как специалистов, так и обывателей: от полной поддержки до крайнего отрицания. Следует отметить, что областной закон, закрепляющий эту норму, был отменен в связи с имевшимися процедурными огрехами при его принятии, но был принят новый закон практически с аналогичной содержательной частью. При данном раскладе остается еще один важный момент: в ряд уставов уже успели внести изменения по отмененному закону, а теперь появился новый; по содержанию уставы менять не нужно, но по логике законодательных правил получается некоторая неразбериха^[8].

---