Файл: Исследование публичной власти..pdf

Среди территориальных автономных образований принято различать политические (государственные) и административные. Первые имеют право издавать собственные законы, вторые принимают иные акты (постановления и др.); в первые – обычно назначается представитель государственной власти (губернатор и др.), во вторых (административных), как правило, мелких и менее самостоятельных автономиях, такого представителя нет^[63]. Однако любая автономия не обладает собственной государственной властью.

Автономии отличаются от субъектов федерации.

Во-первых, автономия существует в унитарном государстве, исключением является существование своеобразных территориально-племенных автономий в некоторых субъектах федерации^[64]. В связи с этим в конституциях государств с автономными образованиями, как правило, (некое исключение представляет Испания) нет разграничения предметов ведения и полномочий между государством и автономным образованием (автономными образованиями), что имеет место в отношениях федерации и ее субъектов. Не относится к автономиям и понятие «предметы ведения». В Китае административные автономии тоже имеют некоторые дополнительные полномочия по сравнению с обычными административно-территориальными единицами^[65].

Во-вторых, перечень предметов ведения и полномочий автономии по сравнению с субъектом федерации существенно ограничен. Это не государствоподобные полномочия, а полномочия местного (автономного) значения.

В-третьих, в отличие от субъектов федераций, которые во многих странах образуются только по территориальному признаку (определенная часть территории государства), хотя есть и иные подходы, при создании автономий учитываются этнические, бытовые, географические и иные условия, особенности проживающего в них населения^[66]. Поэтому автономиям предоставляются некоторые полномочия, связанные с такими особенностями.

В-четвертых, территориальная автономия любого рода не имеет такой полной системы органов власти, как субъект федерации. Даже если у нее есть право иметь законодательный орган, она не имеет своих органов правосудия и некоторых других органов^[67].

По своим властным качествам собственная публичная власть территориальной автономии, особенно в административной автономии, уступает публичной государствоподобной власти субъекта федерации. Ее можно определить как негосударственную автономную публичную власть. Такая характеристика может стать основой для дискуссий о конституционных уточнениях.
Административно-территориальная структура государства включает в себя
такие единицы как муниципальные образования. Однако административно-территориальные единицы и муниципальные образования – разные явления^[68].

---

В точном юридическом смысле административно-территориальная единица – это населенная территория, не имеющая своей собственности (на ее территории существует государственная и иная собственность) и управляемая назначенными «сверху» чиновниками. Ее население не создает собственной публичной власти в виде избираемых органов, хотя, например, референдумы могут проводиться, но только если они назначены «сверху». В муниципальном образовании, его население избирает свои управленческие органы, создает свою общую (муниципальную) собственность, распоряжается ею и решает дела местного значения под свою ответственность. Сказанное относится и к муниципальному району в России, у которого есть дополнительные полномочия и может быть несколько иная структура представительного органа. Нередко говорится только об одном: нужно назначать мэров муниципальных образований «сверху», тогда единство власти будет обеспечено^[69].

Во многих странах Европы, Латинской Америки и других сделаны иные выводы. В общинных муниципальных образованиях существуют только избираемые органы местного самоуправления. Если и есть в крупных общинных муниципальных образованиях чиновники, назначенные «сверху», то это должностные лица отраслевой компетенции (финансы, почта и др.).

Назначенных чиновников общей компетенции (префектов и т.д.) в таких образованиях нет. Однако и в низовых муниципальных образованиях могут возникать вопросы, решение которых требует государственных полномочий (в России также государство подобных полномочий субъекта РФ), например, учет военнообязанных, организация призыва в армию, положение иностранцев, проживающих в поселении^[70].

В России в таких случаях используются нормы ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Устанавливается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями по договорам с органами федерации или ее субъектов с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств^[71]. Отказываться от таких поручений нельзя, можно лишь обратиться в суд по этому вопросу.

В некоторых зарубежных странах используется иной путь. Избранный населением мэр утверждается министром внутренних дел как государственный служащий. Он по обязанности выполняет дела, связанные с вопросами государственного значения, если они возникают в данном поселении. С него и спрашивается, никаких договоров заключать не нужно^[72].

---

В региональных образованиях в некоторых странах действует иная схема. Наряду с выборными органами (советом, мэром или председателем совета, который осуществляет исполнительную власть муниципального образования) в региональное муниципальное образование (типа района, округа, области) назначается министром внутренних дел, а в самые высокие образования – правительством представитель государства – чиновник общей компетенции (губернатор, префект и др.). Он руководит всеми отраслевыми должностными лицами, выполняющими на территории регионального муниципального образования государственные функции^[73].

В любом муниципальном образовании существует своя публичная власть, источником которой является народ (население муниципального образования). Она всегда действует наряду с государственной властью (в федерациях также наряду с государствоподобной властью субъекта федерации, а иногда властью территориальной автономии, в состав которой входит муниципальное образование), хотя формы организации их всех и полномочия не одинаковы. Какое-то сочетание имеет место даже в самом мелком муниципальном образовании, где нет никаких должностных лиц, назначенных от государства или субъекта федерации, и действуют лишь сход и избранный им староста, но и в таком муниципальном образовании действуют законы государства^[74].

Таким образом, в любом муниципальном образовании есть своя публичная власть. Это власть негосударственная. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти^[75].

Как мы пытались показать, в современном демократическом, социализированном коллективированном обществе власть народа осуществляется на разных уровнях и в разных формах. На каждом уровне таких коллективов их население, как часть народа всей страны, непосредственно или через органы, созданные территориальным публичным коллективом, осуществляет в рамках конституции и законов государства и в соответствии с ними принадлежащие коллективу полномочия, свою публичную власть^[76]. Власть каждого коллектива – одно из звеньев публичной власти всего российского многонационального народа, которая (публичная власть всего народа) имеет свою форму государственной власти.

---

2.2. Ветви власти в Российской Федерации и ее взаимодействие с населением

Публичная власть в Российской Федерации включает в себя три основных уровня: федеральный, региональный и местный.

Система разграничения неотъемлемых видов публичной власти проходит по предмету их ведения^[77]. В частности, государственная власть закрепляет вопросы политической организации общества, а муниципальная власть вопросы социального и экономического развития территории^[78]. Местная власть организуется на уровне муниципального образования и распространяет свое влияние на общественность муниципальной территории, а также считается нижестоящей по отношению к государственной власти^[79].

Систему публичной власти в РФ можно представить в таблице 1^[80].

В Российской Федерации имеются три основных ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная.

Органы власти действуют в рамках, которые установлены, в первую очередь, Конституцией Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами и не вправе осуществлять функции, присущие органам другой ветви власти^[81].

Таблица 1

Система органов публичной власти в Российской Федерации

Ветвь власти	Законодательная	Исполнительная	Судебная
Федеральный	Президент не относится ни к одной ветви власти, находится выше их, обеспечивает согласованное функционирование
Федеральный	Федеральное Собрание	Правительство	Суды высшей инстанции
Уровень субъекта РФ	Законодательные органы субъектов	Органы исполнительной власти субъектов	Суды II инстанции
Местное самоуправление	Представительные органы местного самоуправления	Органы исполнительной власти местного самоуправления	Суды III инстанции

Таким образом, каждая из ветвей власти самостоятельна и это означает, что в своей деятельности они независимы друг от друга и не подчиняются друг другу^[82].

У каждой разновидности общественной власти имеется свой источник и своя организационная конфигурация. Например, источником государственной власти является общество, а формой реализации этой власти является государство. Источником муниципальной власти выступает общественность этого муниципального образования, а формой организации муниципалитет. Взаимодействие власти и населения является необходимым, так как способствует развитию публичной политики, а также повышению результативности государственного управления^[83].

---

Это взаимодействие важно как для власти, так и для населения, оно
координируемо и возобновляемо, характеризуется заинтересованностью к ответным действиям друг друга. Наличие жалоб, претензий и обращений
граждан представляет важный политический институт, который регулирует все общественные отношения в сфере власти и создает основополагающую структуру контроля и принятия решений по всей властной вертикали органов публичной власти. Чем сильнее развит этот механизм, тем больше возможностей у населения сформулировать собственные претензии. Чем лучше выражен их учет, контроль и выполнение, тем качественнее осуществляются в обществе преобразования^[84].

Взаимодействие между властью и обществом осуществляется через публичные приемы руководителей региональных исполнительных структур и муниципальных образований. Важной особенностью взаимодействия представителей публичной власти и населения является проведение частных встреч с населением города или региона^[85].

Кроме того, в настоящее время пользуются большой популярностью
Интернет-порталы органов государственной власти и местного самоуправления. Они используются для интерактивного взаимодействия власти с гражданами и организациями. Большим плюсом является то, что можно отслеживать ход выполнения запросов, выявлять ответственность конкретных должностных лиц, а также осуществлять контроль за процедурами и процессами принятия решений органов власти, т.е. реализовывать общественный контроль^[86].

Также стоит отметить, что одним из условий становления и развития публичной политики является взаимодействие органов власти и общественных организаций.

При этом органы власти и сами общественные организации выступают как самостоятельные субъекты, которые располагают разным политическим весом, потенциалом и ресурсами. Они осуществляют взаимодействие как два взаимосвязанных начала политической жизни. Область публичной политики в современном российском обществе содержит свойство к увеличению, и эта тенденция развивается по мере увеличения эффективности взаимодействия органов власти с гражданскими организациями, активизации их работы, роста влияния на властные структуры^[87].

Публичная власть, как следует из ее названия и природы, функционирует в сфере публичных правоотношений, которые основаны на субординации
и подчинении.

---