Файл: Публичная власть (Понятие и виды социальной власти).pdf

2.4. Единство и дифференциация публичной власти

Единство и целостность публичной власти прежде всего имеют в качестве своей фундаментальной основы суверенитет российского народа, определяемый всеобщей, согласованной и интегрированной волей всех граждан Российской Федерации. Особенно отчетливо единство власти народа проявляется во время проведения свободных выборов в представительные органы публичной власти, создание которых становится возможным только в случае совпадения воли абсолютного или относительного большинства избирателей соответствующей территории. Процесс формирования и непрерывного функционирования единой суверенной воли народа обеспечивается путем установления в Основном Законе целого ряда конституционных устоев. В их числе важнейшее значение имеют следующие.

Во-первых, равноправие граждан, их равные юридические возможности в процессе выявления воли при осуществлении публичной власти как через институты прямой демократии, так и в случаях участия в деятельности органов представительной демократии.

Во-вторых, равноправие всех наций и народностей, проживающих в Российской Федерации. В соответствии с конституционным законодательством признается в равной мере право всех народов на свободное национальное развитие независимо от их социального статуса, религиозных убеждений и происхождения. В основе Концепции государственной национальной политики Российской Федерации лежит идея солидарности всех народов-этносов через утверждение идеалов добра и справедливости, на путях общественного прогресса и гуманизма, приверженности к ненасильственным средствам разрешения конфликтов и противоречий.^[11]

В-третьих, равное правовое положение и равные возможности функционирования институтов гражданского общества. В соответствии с ч. 4 ст. 13 Конституции РФ «общественные объединения равны перед законом». Это означает, что они в одинаковом измерении защищаются действующим российским законодательством и в равной мере ограничиваются в правах в целях охраны особо значимых конституционных ценностей.

В-четвертых, надежными устоями единства и целостности публичной власти являются конституционные принципы ее функционирования, которые являются общими для всех форм публичной власти.

В-пятых, гарантом единства публичной власти служит Президент Российской Федерации. Основной Закон страны в ст. 80 непосредственно на главу государства возлагает обязанность принимать меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В силу своей особой политической природы и особого места в политической системе Президент РФ, будучи главой государства, в то же время является верховным координатором всей системы публичной власти.

Динамизм публичной власти проявляется в том, что в процессе воздействия на общественные отношения она дифференцируется на разнообразные функционально обособленные составные части. Количество таких составных частей, их содержание и структура обусловлены и предопределены диалектикой развития и развертывания потенциальных возможностей преобразующей силы публичной власти. Опираясь на опыт осуществления публичной власти в Российской Федерации и на анализ российского законодательства, регулирующего публично-властную деятельность, можно утверждать, что этот процесс состоит из четырех этапов:

• первый этап – размежевание (преобразование) публичной власти на базовые (основные) категории демократии;
• второй этап – разграничение («расстволение») публичной власти на формы («стволы»);
• третий этап – разделение («разветвление») форм публичной власти на виды («ветви»);
• четвертый этап – расслоение («мутирование») видов публичной власти на подвидовые состояния («мутовки»).^[12]

На первом этапе формирования внешне объективированных «образов» официальной публичной власти, когда она переходит из своего потенциального состояния в состояние преобразовательного воздействия на реально существующую социальную среду, общая масса ее созидательной энергии трансформируется в организационно обособленные на уровне сущности особо крупные составные части. Эти первичные основные структурно обособленные состояния публичной власти представляют собой отчетливо отграниченные друг от друга категории демократии. Системно-комплексный анализ существующей практики реализации публичной власти дает основания утверждать, что здесь имеют место три такие категории: 1) прямая демократия, 2) представительная демократия и 3) партисипаторная демократия (демократия соучастия). Они различаются между собой как по субъектам, которые осуществляют власть, так и по методам функционирования.

Прямая демократия – это такой организационно-правовой способ осуществления публичной власти, когда граждане, составляющие политическую общность – российский народ, сами и окончательно решают свои совместные (социальные, государственные, местные) дела через институты непосредственной демократии: свободные выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц, сходы граждан и так далее.^[13]

Представительная демократия – это осуществление публичной власти через систему выборных органов власти, состоящих из лиц, прошедших специальную процедуру отбора и в нормативно установленном порядке получивших доверие избирателей (избиратель в широком смысле – это всякий правомерно голосующий за своего представителя в выборном публично-властном органе) на представительство их интересов в органе власти. Представительная демократия в отличие от прямой демократии, которая осуществляется через институты власти, реализуется только через органы публичной власти (органы народовластия). Орган народовластия – это предусмотренный нормами права способ осуществления опосредованного народного волеизъявления на основе принципа представительства. В отличие от прямой демократии представительная демократия имеет специальный аппарат, осуществляющий власть; процесс ее осуществления является непрерывным во времени; органы власти используют законодательно определенные средства принуждения; публично-властные структуры могут формировать соответствующие бюджеты и устанавливать налоги и сборы.

Партисипаторная демократия – демократия соучастия. С учетом специфики субъектов публичных властеотношений следует выделять три формы участия населения в осуществлении власти: 1) непосредственную, когда все население или его часть решает вопросы государственной жизни; 2) представительную, при которой такие вопросы решают выборные представители; 3) профессиональную, означающую выделение особого слоя людей для выполнения текущих и специальных функций управления.

Второй этап дифференциации публичной власти представляет собой разграничение («расстволение») каждой категории демократии на отдельные формы или «стволы». Так, партисипаторной демократии известны такие формы, как соучастная деятельность государственных служащих, соучастная деятельность муниципальных служащих, деятельность сотрудников аппарата общественных объединений и так далее. Прямая демократия реализуется через целую систему институтов – это выборы различных уровней и видов, референдумы, общие собрания и сходы граждан, конференции избирателей и так далее. Но особенно полно и обстоятельно в действующей Конституции РФ представлены формы представительной демократии: это государственная власть, муниципальная власть, общественная (корпоративная) власть и надгосударственная (международно-правовая) власть.

Первая форма представительной публичной власти – публичная государственная власть, которая осуществляется через органы государственной власти и государственные органы. Образование, деятельность и взаимодействие органов государственной власти регулируются в ст. ст. 3, 5, 10, 11 и других статьях Конституции Российской Федерации. Всего вопросам создания и функционирования органов Российского государства в федеральной Конституции посвящено 125 статей.

Вторая форма представительной публичной власти – общественная или корпоративная публичная власть, то есть власть институтов гражданского общества, таких как политические партии, профсоюзы, другие общественные объединения. Конституционную основу этой формы власти составляют ст. ст. 2, 6, 13, 28, 29, 30 и другие статьи Конституции Российской Федерации.

Третья форма представительной публичной власти – публичная муниципальная власть, то есть местная самоуправленческая власть, осуществляемая населением отдельных территорий под свою ответственность. Она образуется и развивается на основе ст. ст. 3, 12, 130 – 134 Конституции РФ.

Четвертая форма представительной публичной власти – надгосударственная или международно-правовая публичная власть, то есть власть, осуществляемая на территории Российского государства как органами государственной власти Российской Федерации, так и представительствами международных организаций на основе и во исполнение норм международного права и в пределах, не нарушающих Конституцию Российской Федерации. Конституционная основа этой формы публичной власти – ч. 4 ст. 15 и ст. 79 Конституции РФ.^[14]

На третьем этапе дифференциации публичной власти идет процесс разделения («разветвления») форм («стволов») публичной власти на виды или «ветви». Особенно показательна в этом отношении государственная власть. Традиционно принято считать, что она разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Как известно, разделение государственной власти на виды признавалось важнейшей гарантией должной реализации основной функции власти – защиты прав и свобод человека и гражданина – и соответственно закреплялось уже в первых писаных конституциях мира: Конституции США 1787 года и Конституция Франции 1789 года.

В вопросе разделения государственной власти на виды (ветви) не следует ограничиваться только анализом ст. 10 Конституции РФ, а важно системно и комплексно осмыслить все содержание действующего Основного Закона России. При таком подходе становится очевидным, что законодатель при определении основных типовых структурных элементов содержательной части этого генерального правового акта всей нормативной системы страны именно через структурную организацию публично-властных отношений выразил и закрепил свое понимание дифференциации государственной власти, выделив и закрепив в отдельных самостоятельных главах четыре вида государственной власти:

• президентская государственная власть (глава 4 Конституции РФ);
• законодательная государственная власть (глава 5 Конституции РФ);
• исполнительная государственная власть (глава 6 Конституции РФ);
• судебная государственная власть (глава 7 Конституции РФ).

Выделение, отделение и закрепление в самостоятельной главе в соответствии с особым характером полномочий такой ветви (вида) государственной власти, как президентская государственная власть, бесспорно, является выдающимся достижением Конституции РФ 1993 года. Во-первых, это позволило на высшем уровне правового регулирования закрепить особые, присущие в наибольшей мере только главе государства функции, такие как функция гаранта Конституции РФ и конституционных прав и свобод, функция верховного государственного управления, функция гармонизации и координации деятельности всех органов государства, функция по обеспечению согласованного взаимодействия всех частей политической системы и т.д. Во-вторых, структурное выделение путем оформления в отдельной главе Основного Закона президентской государственной власти позволило резко усилить тот эффект в сфере управления, который достигается за счет системы разделения властей.

Все ветви государственной власти органично взаимосвязаны и системно взаимодействуют друг с другом, образуя единый государственный механизм. В то же время они наделены собственными полномочиями и самостоятельны в их реализации. Специализированные компетенции органов разных видов государственной власти объективированы в их специфических признаках, которыми они отличаются друг от друга.

На четвертом этапе дифференциации публичной власти происходит расслоение («мутирование») видов («ветвей») власти на подвидовые состояния («мутовки»). Здесь мы можем наблюдать, как судебная государственная власть разделяется: а) на общеюрисдикционную судебную власть, б) конституционный судебный контроль и в) амнистию и помилование; исполнительная государственная власть трансформируется: а) в президентскую, б) правительственную и в) министерскую; законодательная государственная власть: а) в парламентскую, б) делегированную (указную) и в) конституционно-судебную. Каждое подвидовое состояние государственной власти в указанных выше вариантах наполнено собственным содержанием. Это, в частности, хорошо прослеживается на примере подвидовых состояний («мутовок», модусов) законодательной государственной власти.^[15]