Файл: Публичная власть (Понятие и виды социальной власти).pdf

1. Публичная власть распространяет свое действие на всех лиц, входящих в соответствующий территориальный публичный коллектив, не смотря на то, что отдельные субъекты могут и не поддерживать данную власть, а их личные, индивидуальные или корпоративные интересы, как мы отмечали выше, могут не совпадать с публичными интересами всего общества.
2. Легальность публичной власти является как сущностно важным признаком, так и требованием к ней. Публичная власть должна основываться на праве, органы публичной власти должны создаваться, а должностные лица, соответственно, избираться, назначаться в порядке, установленном действующим законодательством. Отсюда же вытекает такое требование к публичной власти как соответствие деятельности органов и должностных лиц ее осуществляющих, всем положениям нормативных правовых предписаний, т.е. ее признак (требование) законности.
3. Публичная власть функционирует в рамках специально создаваемых институтов, ее воплощающих и реализующих. Такими институтами являются специально организованные и формализованные субъекты публичной власти, которым соответствующие полномочия переданы от государства и общества.
4. Многоплановый характер осуществляемой деятельности является неотъемлемым признаком публичной власти, поскольку она призвана реализовывать множество задач практически во всех сферах жизнедеятельности общества. Выше нами был приведен пример, относительно того, что в разные исторические периоды сфера компетенции публичной власти меняется, перераспределяясь с властью государственной, однако в любом случае они остаются достаточно широкими.
5. Важным признаком публичной власти является ее способность создавать нормы права и иные социальные нормы. При этом важно отметить, что если рассматривать публичную власть в широком смысле, то функцию делегированного правотворчества в определенных сферах могут осуществлять не только органы государства, но и надгосударственные структуры (как например, правительство Европейского союза), а также иные субъекты, которым государство передает соответствующие полномочия (например, органы местного самоуправления). Этим отличается современное понимание от официальной идеологической концепции советского периода, когда было принято считать, что только органы государственной власти имеют монопольное право на нормотворчество.
6. Публичная власть выполняет в обществе функцию примирения, согласования интересов общества, служит средством достижения социального компромисса, что не свойственно другим видам власти. Она призвана разрешать противоречия, возникающие в обществе, что обеспечивается посредством некоторого обособления публичной власти от интересов отдельных социальных групп, соблюдения совокупных интересов общества. Деятельность органов и институтов публичной власти призвана обеспечивать реализацию интересов отдельными лицами и социальными группами. Только у публичной власти для этого имеется соответствующий инструментарий.
7. Универсальный характер публичной власти проявляется в том, что она распространяет свое действие на всю территорию, на все время и на неограниченный круг лиц.
8. Наконец, последним, но также несомненно важным признаком публичной власти назовем ее соответствие господствующим в обществе ценностям. Данные ценности, естественно, с течением времени могут меняться, что и определяет изменяющийся характер публичной власти, расширение сферы ее действия, разграничения полномочий с властью государственной.^[6]

Таким образом, исходя из указанных выше признаков, можно дать следующее определение публичной власти. Публичная власть – это одна из наиболее универсальных разновидностей социальной власти, действующая в рамках определенной общности людей и территории, реализуемая совокупностью институтов (лиц) и в силу легальности призванная отражать и сочетать многоплановые интересы различных слоев общества в соответствии с превалирующим в нем интересами и ценностями.

2.2. Органы публичной власти и их должностные лица

Орган – это видовая конкретная разновидность более широкого понятия – организации, причем органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Органы публичной власти – это, как правило, управленцы, управленческие коллективы, организации, осуществляющие управленческую деятельность. Нередко под органом публичной власти подразумевается управленческое учреждение, выполняющее определенные управленческие задачи и функции или иной области общественной жизни.

В теории государства и права государственный орган – группа людей, организованная определенным образом, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций.^[7]

Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. Их деятельность направлена на реализацию функций государства. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства. Определение понятия государственного органа вырабатывается на основе представлений о его признаках.

Наиболее часто в юридической литературе указываются следующие признаки государственного органа:

– действует от имени государства – Российской Федерации или ее субъекта. Данный признак также подчеркивает отличие государственных органов от аналогичных органов иностранных государств, не могущих осуществлять власть и управление на территории России, а также от органов местного самоуправления, которые создаются и действуют от имени соответствующего муниципального образования;

– создается и действует на основе законов или других нормативно-правовых актов в установленных ими формах и методами;

– выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства;

– характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате. Данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большая часть признаков у них общая). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (а значит, не являются частью общего государственного аппарата);

– обладает собственной компетенцией;

– наделен властными полномочиями – решения органа государственной власти принимаются от имени государства, носят обязательный характер и подкрепляются принудительной силой государства. Данный признак позволяет отличать органы государства от государственных учреждений и организаций, не являющихся органами власти.^[8]

Систему органов публичной власти описывают через следующие признаки:

– входит в систему органов государственной власти;

– механизм образования и функционирования установлен на законодательном уровне;

– каждый орган исполнительной власти наделен особым правовым статусом, закрепленным в специальном нормативно-правовом акте;

– имеет организационную структуру, отвечающую возложенным на них задачам и функциям;

– самостоятельность;

– действуют от имени и в интересе государства;

– для выполнения возложенных функций обладает властными полномочиями и компетенцией;

– их деятельность реализуется в исполнительно-распорядительной форме.

В современных государствах исполнительные органы наделены обязанностью нести ответственность перед представительным органом. Не является исключением и Российская Федерация. Так, согласно положениям гл. 6 Конституции РФ ответственность Правительства за свои действия выражается в том, что:

– смена главы государства является причиной его отставки;

– представительный орган вправе прекратить полномочия некоторых членов Правительства и назначить новых;

– выражение недоверия Правительству, что влечет его отставку.

Контроль представительного органа власти нацелен на то, чтобы законодательная власть корректировала реализуемую Правительством политику, используя в этих целях только конституционные приемы и средства, способные гарантировать конституционные права и свободы гражданам.

Разнообразие возложенных на органы исполнительной власти функций и полномочий позволяет провести их классификацию по различным критериям.

В соответствии с федеративной формой государственного устройства органы исполнительной власти делятся на федеральные органы власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.), органы власти субъектов РФ (правительства, администрации).

В соответствии с организационно-правовой формой выделяют: правительства, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, администрации, главные управления, управления, департаменты и т.д. Также к органам публичной власти относятся муниципальные органы.^[9]

В Конституции РФ широко употребляется термин «должностное лицо» (ч. 1 ст. 15; ч. 2 ст. 24; ч. 3 ст. 41; ч. 2 ст. 46, 53; ч. 1 ст. 78), однако его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ отсутствует: преобладает отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Наибольшее развитие рассматриваемое понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина «должностное лицо» в настоящее время дано в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285 УК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ), ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, ФЗ «О службе в таможенных органах РФ». В названных нормативных актах особо подчеркивается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Следует отметить, что некоторые нормативно-правовые акты РФ содержат термин «должностное лицо», но не разъясняют его значение.

2.3. Легитимность публичной власти

Одной из основных характеристик публичной власти в традиционном понимании, без сомнения, является ее легитимность. При этом сам термин «легитимность» получил свое серьезное распространение не только в контексте социально-политических исследований, но и в рамках юриспруденции. При этом термин «легитимность» пришел на замену когда-то более традиционному для прикладных юридических исследований термину «легальность». Изменения произошли и в понимании самой категории «легитимность», в ней в большей степени стал преобладать не формально-юридический, а социально-политический и психологический аспекты.

В России легитимность власти основана на фактически сложившихся обычаях, традициях, навыках, привычках, мифах и предрассудках россиян, которые веками складывались в ментальном сознании населения. Многие ученые указывают на тот факт, что обретение легитимности, как и ее утрата, происходит именно в общественном сознании. Легальность, законность, внешняя конституционная оформленность публичной власти совпадают в представлениях народа с внутренней легитимностью и претендуют на тождественность с нею. Сама легитимность публичной власти изначально предполагает длительное и единодушное согласие общества с этой властью и ее институтами. Это согласие выражается в одобрении и признании власти народом и оправдании ее действий, обусловленных реализацией ее властных функций.^[10]

Теоретическая наука обозначает следующие признаки снижения легитимности публичной власти: а) противоречия между традиционными идеологическими ценностями общества и экономическими интересами властных элит и бюрократии; б) углубление социального неравенства и массовое обнищание населения; в) низкая экономическая эффективность власти; г) рост коррумпированности и бюрократизации основных властных институтов; д) повсеместное ограничение прав и свобод; е) официализация и формализация институтов независимой прессы; ж) снижение независимости различных политических объединений; з) смещение акцентов в сторону мер государственного принуждения; и) расширение и увеличение полномочий государственных правоохранительных органов и спецслужб.

Формально большинство из вышеперечисленных признаков снижения легитимности публичной власти в той или иной степени присутствуют и в российской политической действительности. Однако в легитимности современной публичной власти в России мало кто сомневается. Современная российская власть признается абсолютным большинством граждан, которые ее принимают и оценивают положительно. Большая часть населения России признает за властью право на управление и согласна ей подчиняться.

Поэтому характер легитимности современной публичной власти в России, а также ее легальность (законность) определяются тем, что она опирается на народный консенсус. Это консенсус между государством и обществом, примеры которого не так легко найти в других странах. Этот консенсус, образующий серьезный запас прочности всей современной государственной системы, существует между властью, элитами, бизнесом и населением. Все играют в свою игру. Власть устраивает, что серьезного протестного движения нет, бизнесу дается возможность существовать, а население в силу своего менталитета считает, что государство о нем заботится, во всяком случае пытается это делать. Попытки построить жестко централизованное сильное государство с непререкаемым и неоспариваемым авторитетом государственного чиновника, не отчитывающегося перед населением, соседствуют с продолжением максимально либерального курса в экономике, который не всегда находит понимание у населения. Все эти особенности современного государственного строительства накладываются на максимально нестабильную геополитическую ситуацию, спровоцировавшую небывалый подъем консолидации по национально-гражданскому признаку.