Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Характеристика федерального законодательства в области местного самоуправления).pdf

В соответствии с законом данная схема должна применяться практически во всех муниципалитетах области. Эта норма получила разные оценки как специалистов, так и обывателей: от полной поддержки до крайнего отрицания. Следует отметить, что областной закон, закрепляющий эту норму, был отменен в связи с имевшимися процедурными огрехами при его принятии, но был принят новый закон практически с аналогичной содержательной частью. При данном раскладе остается еще один важный момент: в ряд уставов уже успели внести изменения по отмененному закону, а теперь появился новый; по содержанию уставы менять не нужно, но по логике законодательных правил получается некоторая неразбериха^[8].

Что же касается изменений в территориальной организации местного самоуправления, то особо следует отметить, что в ходе первого этапа реформы местного самоуправления не всегда решения принимались после тщательной проработки. Имелось значительное количество случаев, когда решения, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ, не учитывали мнение населения соответствующей территории.

Кроме того, критерии установления границ муниципального образования не всегда четко и однозначно могли быть применены к реальным обстоятельствам. На сегодняшний день представляется целесообразным остановиться на принципиально новом подходе в территориальной организации местного самоуправления. Так, новая редакция 131-ФЗ (с изменениями, внесенными 136-ФЗ) предусматривает возможность создания в соответствии с законами субъектов Российской Федерации двух новых типов муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районных муниципалитетов. Согласно ст. 2 131-ФЗ критерии для деления городских округов на внутригородские районы должны быть установлены законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением^[9].

В большинстве крупных городов «отсутствует» самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения. Из-за больших размеров территорий городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба, а создание внутригородских муниципальных образований может приблизить местную власть непосредственно к гражданам и расширить их участие в управлении делами города, позитивно повлиять на эти дела при условии необходимости сохранения единства городского хозяйства. Прямое указание в 131-ФЗ о необходимости сохранения города как единой системы является обоснованным. Районные внутригородские муниципальные образования уже существовали ранее. Их образование допускалось Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но от них пришлось отказаться именно из-за раздробленности городского хозяйства, ставшей результатом разбалансированности полномочий городских и районных властей; получается, что сейчас делается похожий шаг в этом же направлении^[10].

---

К полноценной реализации указанной модели организации местного самоуправления в 2014 г. приступила Челябинская область. Был принят ряд законодательных актов Челябинской области, таких как «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа», «О разграничении полномочий между представительным органом городского округа с внутригородским делением и представительными органами внутригородских районов по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов», «О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов» и др., направленных на создание компетенционных, финансовых и территориальных основ взаимодействия городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов. В результате было создано семь внутригородских районов и проведены муниципальные выборы, избраны главы районов, назначены главы администраций, приняты уставы и бюджеты. После этого (в марте 2015 г.) областному законодателю пришлось перераспределить ряд полномочий внутригородских районов и городского округа по решению вопросов местного значения внутригородских районов^[11].

Сейчас мы стоим на пороге того, что глава города и районов добровольно предположительно подадут в отставку и будут назначены главы уже по новому способу с участием конкурсной комиссии. И получилась достаточно «забавная» история: Челябинск, как пионер реформы, попал в ситуацию, когда на нем обкатывают и новые виды муниципальных образований (по сути, реформу территориальной организации местного самоуправления), и последние изменения в институциональной сфере. От такого наложения пока

одни проблемы, а население в большинстве своем не понимает, в чем суть этих изменений и зачем они вообще нужны.

Так же и в ряде других субъектов Российской Федерации обсуждается возможность появления новых видов муниципальных образований — городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением (Дагестан, Самарская, Ульяновская и Свердловская области, Республика Татарстан)^[12].

При этом в Ульяновской области, в отличие от других субъектов Федерации, законодательно определен порядок учета мнения жителей при преобразовании муниципального образования «Город Ульяновск» в городской округ с внутригородским делением с учетом требования, содержащегося в п. 7.1 ст. 13 131-ФЗ.

---

Подводя итог рассмотрения вопросов, следует констатировать, что масштаб происходящих изменений свидетельствует о необходимости проведения правового мониторинга по всем направлениям проводимой реформы местного самоуправления, так как изменения в институциональной и территориальной сферах неизбежно влекут изменения в вопросах компетенции, экономико-финансовых отношений и ряда других. Речь идет не просто о механическом отслеживании динамики регионального законодательства, но и формулировании предложений о внесении своевременных коррективов на уровне общегосударственной политики преобразований в данной области, так как механическое предоставление права субъектам Федерации самостоятельно определять отдельные вопросы в территориальной и организационной сферах оказалось опасным орудием и не всегда направлено на благо муниципалитетов, да и населения в целом.

Глава 2. Законодательные инициативы субъектов РФ в 2013-2017 годы

2.1. Направления реформирования местного самоуправления

2014 г. вошел в историю местного самоуправления России как период значительных преобразований, и это было особенно символично в год 150-летия Земской реформы. Речь идет, прежде всего, о принятии Федерального закона от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Закон № 136-ФЗ).

Принятию указанного закона предшествовал длительный и достаточно трудоемкий этап его подготовки, рассмотрения и обсуждения на различных уровнях, после того как Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 12.12.2013 г. предложил обсудить пути решения проблемы эффективности местного самоуправления в стране, призвав поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни^[13].

---

На протяжении всего периода действия Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) в него было внесено более 400 поправок, однако сама концепция закона оставалась неизменной. Коренные изменения, как было отмечено выше, произошли после принятия Закона № 136-ФЗ. Данным законом была существенно повышена роль субъектов Российской Федерации и их ответственность за организацию системы местного самоуправления на территории региона.

В качестве основных правовых нововведений можно выделить три базовых блока вопросов, касающихся территориальных основ, принципов и способов формирования органов местного самоуправления, а также расширения полномочий субъектов Федерации по определению компетенции муниципальных образований^[14].

В первую очередь, следует раскрыть вопрос о территориальных основах организации местного самоуправления. Если ранее двухуровневая модель местного самоуправления была предусмотрена только для муниципальных районов и поселений, то теперь аналогичная схема территориальной организации местной власти может быть скалькирована и на крупные города.

Федеральный законодатель предложил разбить их на районы, при этом они должны получить статус отдельного муниципального образования. Это первый уровень муниципалитета.

Городской округ в рамках данной модели является муниципальным образованием второго уровня. В целях реализации такой возможности необходимо было принятие соответствующего закона на региональном уровне. Административное деление больших городов на районы, как правило, существовало и ранее, однако, даже несмотря на наличие районной администрации, они не имели статуса самостоятельного муниципального образования^[15].

В этой связи вызывает удивление то обстоятельство, что при всей поливариантности действовавшей системы территориальной организации местного самоуправления возможность предоставления статуса муниципалитета внутригородским районам (вторая ступень) была предоставлена только спустя одиннадцать лет после принятия Закона № 131-ФЗ. Впрочем, в новейшей российской истории районные администрации Самары в разные периоды времени имели различную степень самостоятельности и объема полномочий для решения вопросов на своих территориях.

Как правило, в последние годы происходила централизация управления на уровне администрации городского округа, вызванная, среди всего прочего, усиленным внедрением информационных технологий (Интернет, электронное делопроизводство) в работу различных подразделений с целью ускорения межведомственного взаимодействия. По всей видимости, городские руководители полагали, что для оперативного решения проблем на местах достаточно одного только повсеместного внедрения и использования этих технологий. В результате же районные администрации были лишены возможности оказывать влияние на принимаемые сверху решения, касающиеся жизнедеятельности их территорий (сфера ЖКХ, благоустройство, создание зон отдыха и т.п.). Практика показала, что попытка регулирования данных вопросов с кабинетом чиновников городской администрации приводила, с одной стороны, к увеличению времени их рассмотрения, а с другой - к неэффективности управления из-за незнания конкретной ситуации на местах. В то же время, справедливости ради, следует заметить, что в советское время районные администрации обладали более широкими полномочиями^[16].

---

Особо следует подчеркнуть, что деление на районы - это право, а не обязанность, тем более что все существующие модели организации местной власти сохранены. Разработка конкретной модели - это прерогатива субъектов Федерации.

Вместе с тем, здесь следует оговориться и обратить внимание на то, что в прошлые годы в ряде регионов, напротив, наблюдалась обратная картина: муниципальные районы «превращались» в городские округа, концентрируя при этом в себе все рычаги управления. В действительности, территориальная реорганизация местного самоуправления проходила не только в форме простого объединения поселений в более крупные, но также в форме создания на основе всех поселений муниципального района единого муниципалитета под названием «городской округ». Использование данного понятия не должно вводить в заблуждение в том смысле, что в регионах России началась стихийная и массовая урбанизация. Просто Закон № 131-ФЗ до 2014 г. знал только одну форму муниципалитета «второго уровня», не имеющего деления на поселения, - это городской округ^[17].

Ее и пришлось использовать субъектам Российской Федерации, желавшим перейти от двухуровневой к одноуровневой системе местного самоуправления. Понятно, что созданные на основе бывших муниципальных районов, т.е. городских и сельских территорий, городские округа юридически выглядят искусственными образованиями. В этом случае помимо изменения масштаба (создание более крупной муниципальной единицы) могла происходить также смена полярности, т.е. административных, политических и социально-экономических точек притяжения территориальных структур муниципального уровня.

2.2. Характеристика законодательных инициатив в области реформирования местного самоуправления

Наделение внутригородских районов статусом муниципального образования должно быть осуществлено, прежде всего, в крупных городах − естественных агломерациях. В Самарской области таковыми являются городской округ Самара и городской округ Тольятти. При принятии решения о «делении» этих городских округов на самостоятельные внутригородские районы следует всесторонне подходить к анализу множества факторов, таких как вопросы социально-экономического развития, а также организация эффективного взаимодействия с учетом особенностей структуры каждой территориальной единицы. Органы местного самоуправления внутригородских районов должны быть в обязательном порядке интегрированы в единую систему управления городским округом.

---