Файл: Органы местного самоуправления (История становления и развития местного самоуправления).pdf

В период с сентября по октябрь 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации.

В конце 1992 - начале 1993 г. в Российской Федерации окончательно сложилась советская система местного самоуправления, базировавшаяся на Законе о местном самоуправлении 1991 г. Возможно, она могла бы просуществовать более длительное время, однако ее крушению способствовали события, развернувшиеся вокруг Президента Российской Федерации Б. Ельцина, и Верховного Совета Российской Федерации в 1993 г. Борьба, которая велась между законодательной и исполнительной властью на самом высшем уровне, отразилась и на всех остальных элементах системы государственного и муниципального управления.

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Принятие новой Конституции положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации, а также послужило импульсом к дальнейшему развитию местного самоуправления, стало началом активной работы по разработке проекта нового закона о местном самоуправлении. Однако, переходный период до конца 1995 г. характеризовался полным доминированием исполнительной власти^[15].

Только после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[16] действительно начался новый этап развития местного самоуправления. Одним из наиболее важных достижений указанного Федерального закона было введение понятия «муниципальное образование», определяемое как населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации".

Одни из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Глава 2. Общая характеристика местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Анализ понятия местного самоуправления

Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления^[17].

В литературе описывается несколько концепций которые характеризуются на основе теории местного самоуправления.

Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она нашла применение в Бельгийской Конституции 1831 года, которая содержала статью об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти власть муниципальную.

Вторая концепция - европейская континентальная построена на основе государственной теории самоуправления. Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.И. Васильчиковым, А. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством^[18]. Связь самоуправления с государством выражается через осуществление местным самоуправлением государственных дел, налоговой политики, принятие законов о самоуправлении, выборы, содействие в военной мобилизации, обеспечение общественного порядка, социальное обеспечение.

Государственная теория самоуправления является самой близкой к реальной жизни. Если государство принимает реальный закон о становлении местного самоуправления - оно есть, не принимает - самоуправления быть не может, что характерно для современного периода в России, когда люди привыкли к организующей роли государства, к "команде сверху".

Рассматривая политические теории местного самоуправления. Можно выделить одну из них, созданную Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, по которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.^[19]

В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления^[20] под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства Российской Федерации.

Стоит сказать, что, местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти, оно является разновидностью социальной власти, так как помимо властных отношений местному самоуправлению присущи управленческие отношения, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью - решением задач местного значения.

Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же положениях.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах.

Во-первых, местное самоуправление связано с правом граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Во-вторых, местное самоуправление - форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) указано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-третьих, местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В ст. 12 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В-четвертых, местное самоуправление - это институт организации и предоставления муниципальных услуг. При этом под муниципальные услуги, которые предоставляются в месте проживания человека и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность. Но это не означает что эти услуги должны оказывать местные органы самоуправления, но в их компетенции лежит ответственность за то, чтобы люди имели возможность получать эти услуги на территории При этом использование термина "муниципальные услуги" не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получить эти услуги на территории муниципального образования. ^[21]

Таким образом, местное самоуправление является конституционной ценностью, гарантированной и защищаемой в особом порядке.

Местное самоуправление в РФ определяется как единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено что, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1 ст.2). Аппарат муниципальной власти включает в себя наряду с органами местного самоуправления должностных лиц местного самоуправления. Те из них, кто наделен полномочиями по непосредственному осуществлению вопросов местного значения от своего имени, а не от лица органов местного самоуправления, занимают в аппарате муниципальной власти место, аналогичное положению органов местного самоуправления. В системе действующего законодательства это главы муниципальных образований как выборные должностные лица местного самоуправления^[22].