Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития ( Тенденции становления местного самоуправления в дореволюционной России ).pdf

Реформа способствует существенному изменению системы территориальной организации местного самоуправления, в частности дроблению городских округов на более мелкие территориальные единицы, и, напротив, укрупнению территорий поселений (включая те же городские округа). Последнее, в свою очередь, может повлечь и, как показывает практика, уже влечет ликвидацию множества таких муниципальных образований, как городские и сельские поселения, а в некоторых случаях и муниципальные районы, преобразуемые в полном составе в городские округа.

Изменениями и дополнениями, внесенными в Федеральный закон, к полномочиям субъектов РФ отнесено установление видов избирательных систем, применяемых при муниципальных выборах, и условий их применения, а также порядка назначения и проведения опроса граждан. В ряде случаев голосование граждан - наиболее демократичная форма при решении важнейших для населения муниципального образования вопросов - заменено на принятие решений представительным органом муниципального образования.

Почти полностью утрачена самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления и в непосредственном участии в формировании этих органов, а сами органы все более вписываются в «вертикаль» власти и попадают в еще большую зависимость от органов государственной власти.

3. Развитие финансовых основ местного самоуправления

Принятие в 2003 году Федерального закона, регулирующего организацию местного самоуправления в РФ, положило начало масштабному преобразованию системы местного самоуправления. Федеральный закон закрепил на всей территории РФ двухуровневую систему организации местного самоуправления. Первый уровень — городские и сельские поселения, второй — городские округа и муниципальные районы. Однако, в связи с тем, что бюджеты сельских поселений не имеют достаточных финансовых средств для реализации своих полномочий и создания экономического потенциала развития, в рамках реализуемых реформ на общефедеральном уровне проходит муниципальная реформа, в рамках которой муниципальные образования преобразуются путем укрупнения районов в городские округа.

Главной целью реформы является сокращение количества муниципальных служащих в муниципальных образованиях за счет упразднения местных администраций и советов депутатов поселений, а также более эффективное распределение бюджетных средств, и, как следствие, сокращение расходов местных бюджетов. При формировании городского округа создается единая администрация с главой и единый совет депутатов. Также формируется один общий на весь округ бюджет, ранее бюджет формировался для каждого поселения. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов является одним из ключевых индикаторов эффективности проводимых преобразований. Одним из наиболее видимых эффектов о реализации мер проводимой административной реформы стало сокращение расходов на содержание органов местного самоуправления.^[39]

В целом по Российской Федерации с момента начала очередного этапа проведения реформы в 2014 г. наблюдается позитивная тенденция в части сокращения дефицита местных бюджетов (см. рис. 1).

Рис. 1. Объем дефицита местных бюджетов за 2014-2016 гг., млрд. руб.^[40]

При этом прослеживается позитивная динамика снижения объема как фактического, так и запанированного дефицита бюджетов. Что говорит о более эффективной работе органов местного самоуправления за последние годы.

По данным субъектов РФ, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2016 году, 57,1% бюджетов исполнено с дефицитом, 41,5% - с профицитом, 1,4% бюджетов сбалансированы (см. рис. 2). При этом в 36 субъектах РФ местные бюджеты исполнены с профицитом в общем объеме 21,4 млрд. рублей, в сравнении с итогами 2015 года в категорию регионов с «профицитными местными бюджетами» перешло 29 регионов.^[41]

Институциональные изменения также связаны с формированием перечня вопросов местного значения и способа формирования органов местного самоуправления. Ключевой особенностью изменений стало расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления. Дополнительно, на субъекты РФ возложена ответственность за обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. При этом финансовая самостоятельность выступает в качестве объективной необходимости реализации вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований.

Рис. 2. Исполнение местных бюджетов в разрезе видов муниципальных образований за 2014-2016 гг., млрд. руб.^[42]

В системе местного самоуправления выстраивается единая вертикаль управления на территории городских округов и устраняется «распыление» бюджетных ресурсов. Наряду с этим существенное сокращение численности управленческого аппарата за счет высвобождения бюджетных средств позволит реализовать более масштабные проекты на благо жителей городских округов.

Однако, существует проблема, связанная с огромными расходными обязательствами местных бюджетов, которые складываются из 3 источников:

- расходы по исполнению обязательств, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными властями;

- расходы, подлежащие совместному финансированию бюджетами различных уровней;

- расходы, отнесенные к исключительному ведению местных органов власти.

В целом по Российской Федерации расходы на решение вопросов местного значения составляют 63,6% в общей сумме расходов местных бюджетов (в городских и сельских поселениях это значение достигло значения 98,9% в связи с тем, что на поселенческий уровень передавался незначительный объем государственный полномочий). Относительно 2014 года доля расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения снизилась на 2,4%. (см. рис. 3) Расходы на осуществление государственных полномочий (переданных и не переданных) в 2015 году составили 36% от всех расходов.^[43]

Рис. 3. Структура расходов местных бюджетов в разрезе полномочий и вопросов за 2014-2016 гг., %^[44]

Проведя анализ некоторых показателей местных бюджетов в динамике за последние три года и рассмотрев особенности институциональной среды местного самоуправления можно сделать следующие выводы.

1. Органы местного самоуправления вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы, масштабы которых могут быть существенно увеличены за счет снижения организационных издержек их деятельности.

2. Достаточность источников финансирования инновационной деятельности, в т.ч. бюджетных источников, является необходимым условием для развития инновационных отраслей экономики на муниципальном уровне.

3. Ключевые вопросы, связанные с формированием ресурсов для самостоятельной деятельности органов местного самоуправления в некоторой степени решены, однако, требуется время для борьбы с проявлениями инертности со стороны муниципальных властей.

Таким образом, сокращение издержек на организацию деятельности органов местного самоуправления путем укрупнения мелких муниципальных образований (городских и сельских поселений) и их интеграции в более крупные (городские и сельские округа) дает возможность высвобождения средств местных бюджетов, следовательно, снижения финансовой зависимости от межбюджетных трансфертов. Повышая бюджетную обеспеченность муниципальных образований создаются институциональные предпосылки повышения инновационного потенциала развития экономики на муниципальном уровне и развития полноценной региональной инновационной системы.

Заключение

Таким образом, в России на разных этапах исторического развития был накоплен определённый опыт развития различных форм самоуправления. Но в силу целого ряда факторов они почти всегда оказывалось тесно связанным с системой государственного управления, зависимым от него, многие самоуправленческие инициативы безжалостно подавлялись государственной властью.

Обобщая тенденции становления и развития местного самоуправления в России, можно выделить следующие этапы его развития:

1. V-VI вв. - зарождение самоуправления как такового из системы регулирования общественных отношений внутри рода или племени. Первой единицей административно-территориального деления становятся общины, представлявшие собой основной институт патриархального управления;

2. IX-XIII вв. - становление вечевого самоуправления в Псковской и Новгородской феодальных республиках периода раздробленности. Главные должностные лица - посадник, тысяцкий и даже епископ - выбирались населением города на вече. Князь осуществлял свои полномочия не по собственному усмотрению, а в непременном присутствии и с одобрения посадника.

3. XIV-середина XVI в. - основными территориальными единицами становятся уезд и волость. Представителем местного самоуправления в нескольких волостных общинах стал сотский, должность которого была выборной. Управлением со стороны государства в уездах и волостях занимались наместники и волостители, назначение которых - пожалование - осуществлял великий князь (система «кормления»).

4. Конец XVI - начало XVII в. - время земского и губного самоуправления. Постепенная замена кормщиков на земские и губные структуры. Местным структурам передается охрана общественной безопасности и ведение уголовных дел.

5. Конец XVII в. - приказно-воеводский период. Управление «на царя» и с царским же жалованьем. Воеводы назначались государем, часто из лиц, которых выбирало население.

6. Начало XVIII в. - Петровская реформа городского управления. Формирование магистерского городского управления, которые управляли городским хозяйством, деятельностью полиции, развитием ремёсел, приютами, а также обладали значительной судебной властью.

7. Вторая половина XVIII в. - развитие структуры местного самоуправления при Екатерине Великой. Городовым обывателям разрешалось сформировать общую Городскую Думу, к полномочиям которой относились попечение о пропитании жителей города, поддержание мира и порядка между жителями и с другими городами, поощрение привоза в город товаров, построение городских зданий.

8. Середина XIX века – масштабные реформы Александра II, в числе которых Земская реформа 1 января 1864 г., сформировавшая земское и городское самоуправление.

9. Трансформация органов местного самоуправления после революций 1917 г. и создания Союза ССР. Территориальное управление осуществлялось Советами, которые были выстроены в строгой иерархичности.

10. Середина 80-х гг. XX в. – 1991 г. - возрождение местного самоуправления в перестроечный период.

11. Декабрь 1993 - октябрь 2003 гг. - Реформа местной власти по Конституции 1993 г., заложившей фундамент системы органов государственной власти и местного самоуправления новой России.

12. Октябрь 2003 – реформа местного самоуправления. Принятие Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, который основан на существенной централизации власти, сокращении объема полномочий субъектов по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления.

13. Реформа местного самоуправления после 2014 года. Концептуальные изменения и дополнения внесены во все главы Федерального закона, определяющие модель местного самоуправления. Это коснулось и правового регулирования организации, и деятельности местного самоуправления, и его территориальной организации, и компетенции, и участия населения, и структуры органов, и их ответственности, и т.д.

Главное в этих изменениях и дополнениях - все большая утрата самостоятельности населения и органов местного самоуправления, все большая зависимость от органов государственной власти и, пусть и в завуалированном виде, встраивание в так называемую вертикаль власти. В рассмотренной редакции Федеральный закон все тот же по реквизитам, но другой по своей сути. И эта трансформация закона, являющегося одной из основ конституционного строя (и соответственно, модели местного самоуправления), произошла без формального отказа от прежней концепции и без обсуждения и принятия каких-либо новых концептуальных документов.

Список использованных источников

Нормативно-правовые источники

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 09.01.2017) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4. Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 2014. - № 22. - Ст. 2770.
5. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582 (Утратила силу.).
6. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (Утратил силу.).
7. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267 (Утратил силу.).
8. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.1991. № 29. Ст. 1010.