Файл: ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ( Признаки государственной власти).pdf

Президент РФ активно участвует в осуществлении исполнительной власти, в исполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество указов, которые, согласно Конституции РФ, имеют подзаконный характер и обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы не могут противоречить Конституции РФ и законам и издаются, прежде всего, для их исполнения. При Президенте РФ действует Администрация Президента РФ, которая нередко раньше подменяла Правительство РФ, отдельных министров . Более того, Президенту РФ, и только ему, подчинены некоторые министерства, составляющие ядро исполнительной власти (внутренних дел, обороны, иностранных дел, юстиции и др.), ведомства, имеющие в своем распоряжении войска (службы безопасности, агентство федеральной связи и информации и др.), - всего около 15 министерств и ведомств. Ни Председатель Правительства РФ, ни Правительство РФ в целом не вправе принимать в отношении руководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, Правительство РФ лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Не только непосредственно подчиненные Президенту РФ министры, но и другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства РФ) регулярно посещают Президента РФ с докладами и информацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент РФ активно участвует в реализации исполнительной власти. И все-таки такое участие не является решающей стороной в деятельности Президента РФ, и, следовательно, его нельзя отнести к ветви исполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст.110 Конституции РФ, но и с точки зрения фактического положения - доминанты в деятельности Президента РФ.

Главное в деятельности Президента РФ определяется статьей 80 Конституции РФ. В ней говорится о роли Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина, суверенитета РФ, ее неприкосновенности и государственной целостности. Как глава государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (правда, есть оговорка: определяет "в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами"). Президент РФ представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Все эти положения являются типичными для многих конституций, в том числе в парламентарных республиках. Главное отличие от них заключается в содержании ч.2 ст.80. В ней говорится, что Президент РФ "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти". В российской Конституции нет словосочетания "публичные власти" (говорится об органах государственной власти), нет и слова "арбитраж", которое может быть переведено на русский язык как "посредничество", но такое посредничество, которое дается "сверху" органом, принимающим решения. Поэтому российская формула "обеспечение согласованного функционирования" близка к термину "арбитраж". Формулы "арбитраж", "обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти" выделяют президента из других ветвей государственной власти, ибо именно он обеспечивает их взаимодействие, причем слово "арбитраж" ставит его в каком-то отношении над ними. Следовательно, Президента РФ нельзя отнести к какой-либо ветви известной триады. Президентская власть (вряд ли кто-нибудь будет отрицать, что такая власть существует, так как о государственной власти Президента РФ сказано и в ст.11 Конституции РФ) не вписывается в триаду ст.10 Конституции РФ. В связи с тем что Президент РФ - глава государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти - в судебной и более всего - в исполнительной власти, но ее суть -арбитражно-координационное осуществление государственной власти.

Положение о согласительных процедурах Президента РФ (ст.85 Конституции РФ) является одним из признаков такой деятельности. Согласительные процедуры использовал и Б.Н. Ельцин, и В.В. Путин. Правда, в Конституции РФ говорится о согласительных процедурах не между ветвями власти, а между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, но, тем не менее, это полномочие свидетельствует о новых качествах президентской власти.

Определяя место Президента РФ в системе разделения властей, важно учитывать не только конституционные формулировки, но и реалии времени, когда создавалась Конституция РФ, требования Президента РФ к ее проекту. Одно из главных заключалось в том, чтобы обеспечить Президенту РФ доминирующее положение в системе разделения властей, определенные преимущества по отношению к "красному парламенту" и необновленным судам, чтобы не допустить к власти коммунистическую партию, хотя и поверженную, но сохранявшую силы, не допустить реставрации социалистических порядков. Президент РФ хотел быть, гарантом этого и действительно был им, используя всю полноту государственной власти.

Учитывая все указанные обстоятельства, на мой взгляд, было бы правильно в условиях полупрезидентских, полупарламентарных республик, приобретающих все большее распространение, рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно-координационный характер. Руководящую роль по отношению к исполнительной власти играют отдельные элементы участия в законодательной и судебной власти, что проистекает из положения президента как главы государства. Обладая такими полномочиями, президент в полупрезидентской республике может стать доминирующей фигурой. Возникает четвертая ветвь государственной системы разделения властей. В специфических условиях России (слабость партийной системы, беспартийное правительство и беспартийный Президент, стоящий вне партий, а по существу, над ними, поскольку не он, а они ищут поддержки Президента) арбитражно-координационные и доминирующие качества усиливаются. Анализируя их, важно исходить не только из норм Конституции РФ, но и из существующей практики. При изменении ситуации изменяются некоторые качества президентской власти, но при сохранении формы полупрезидентской, полупарламентарной республики ее суть как особой ветви власти остается неизменной.

Подводя итог данной главы, необходимо указать что, президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, суверенитета РФ, ее неприкосновенности и государственной целостности. Как глава государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (правда, есть оговорка: определяет "в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами"). Президент РФ представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Также Президента РФ нельзя отнести к какой-либо ветви известной триады. Президентская власть (вряд ли кто-нибудь будет отрицать, что такая власть существует, так как о государственной власти Президента РФ сказано и в ст.11 Конституции РФ) не вписывается в триаду ст.10 Конституции РФ. В связи с тем, что Президент РФ - глава государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти - в судебной и более всего - в исполнительной власти.

II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

2.1 Местное самоуправление как результат децентрализации государственной власти

Местное самоуправление является необходимым и обязательным элементом системы публичной власти в современных странах. В современных условиях государство играет значительную, если не ведущую роль в развитии данного института, а вопросы соотношения и взаимного влияния центральных и местных властей не теряли своей важности никогда, но становятся особенно актуальными для группы государств переходного периода. Взаимодействие между государством и местным самоуправлением рассматривается посредством понятий «централизация», «деконцентрация» и «децентрализация», которые подразумевают под собой перемещение властных полномочий по уровням публичной власти. Значительный вклад в разработку указанных понятий внесли французские ученые, в частности известный специалист по вопросам управления Жорж Ведель. Принцип централизма реализуется в государствах, где управление осуществляется вертикально из единого и единственного центра власти.

Ослаблению централизации могут содействовать два процесса: децентрализация и деконцентрация. Под деконцентрацией следует понимать передачу центральными властями значительного объема своих полномочий на региональный (и ниже) уровень власти, а точнее в компетенцию местных административных органов, находящихся в непосредственном подчинении у центральных властей. В отличие от деконцентрации, «децентрализация заключается в передаче властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью - избираемым населением». Термин «децентрализация» во французском законодательстве используется для обозначения местного самоуправления. Игнатов, В.Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. изд. 3-е, перераб. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2012. - С.84.

В научном мире не наблюдается полного согласия относительно содержания и применения каждого из указанных понятий. Современные авторы понимают термин «децентрализация» более широко, чем это делал Ж. Ведель, а именно как процесс и результат этого процесса, следствием которого имеют место быть несколько центров власти различного уровня, наделенные собственной компетенцией. Однако представляется, что наиболее точными и позволяющими избежать неточностей в понимании являются определения, разработанные французской наукой административного права, в частности Ж. Веделем. Практическая реализация принципов централизма или децентрализма - это вопрос идеологической ориентированности правящих элит, поскольку для каждого принципа характерны собственные положительные стороны (ценности), негативные проявления, а также методы управления. Построение государственной власти на основе принципа централизма имеет своим следствием сильную государственность, гарантии территориальной целостности, защиту общего интереса, однородность в построении государственных органов различного уровня, единство управления и реализации общегосударственной политики, обеспечивает своевременное реагирование системы власти на чрезвычайные ситуации.

Оборотной стороной медали является значительная концентрация власти в одном центре, вследствие чего происходит абсолютизация центрального уровня управления, у населения вырабатывается стереотип, что разрешение проблем возможно только на центральном уровне власти. Централизация неизбежно влечет ущемление права местных сообществ на самоуправление. Принцип децентрализма служит демократизации государственного управления посредством создания множества центров власти и предоставления реальных полномочий органам местного самоуправления. Ведель Ж. был сторонником децентрализации, полагая, что при надлежащей организации децентрализованное управление является менее тяжеловесным и более эффективным, чем централизованное.

Он также считал, что на уровне мест демократия гораздо более реальна, чем в общенациональных масштабах, и в этом заключается ценность децентрализации. Помимо указанных достоинств децентрализованная система передает решение местных дел в руки самих заинтересованных лиц, что положительным образом должно сказаться на результатах. Однако в масштабах государства чрезмерная независимость местной власти от центральной может иметь своим следствием слишком разнородные интересы на местах, сложность в их согласовании на общенациональном уровне, снижение эффективности государственной политики.

Таким образом, неверно характеризовать противоположные друг другу принципы построения государственной власти в категориях положительного и негативного, т.к. конкретные социальные, экономические либо Политические институты, этнополитическая конфликтология политические условия могут требовать смещения точки максимально эффективного соотношения указанных принципов в любую из сторон. В устойчивой территориально-политической системе баланс центробежных и центростремительных тенденций всегда является смещенным в сторону последних. В данном контексте возникает вопрос об оптимальном соотношении центробежных и центростремительных сил. Представляется, что ответ на данный вопрос и прост, и крайне сложен. Поскольку единственным необходимым условием в данной задаче является существование государства и публичной власти в нем, крайняя децентрализация выступает угрозой его существования и эффективного решения общегосударственных задач.

Таким образом, залогом существования государства и эффективной реализации общенациональных задач является установление пределов децентрализации, которые усматриваются в виде названных достоинств централизации. Именно гармоничное соотношение принципов централизма и децентрализма позволит максимально результативно взаимодействовать и взаимно дополнять друг друга различным уровням публичной власти. Однако также необходимо учитывать, что равновесие предполагает постоянный процесс адаптации к меняющимся внутренним и внешним факторам. Поскольку государство и его территориальные части представляют собой систему, т.е. целое и его части, как правило, интересы общегосударственного уровня и интересы отельных местностей не являются взаимоисключающими. Скорее, общегосударственный интерес представляет собой результат синтеза интересов каждой из составных частей, особенно если речь идет о демократическом государстве. В связи с этим особое значение в последние годы приобретает институт местного самоуправления, поскольку представляет собой «особую форму децентрализации государственной власти, которая с одной стороны, самостоятельна от государственной власти, с другой - имеет от нее же определенную зависимость». Попа В., Мунтяну И. Реформы местного самоуправления в странах бывшего Советского Союза: между надеждой и переменами. - Будапешт, 2001. - С.299.

Та или иная форма местного самоуправления всегда является определенной степенью децентрализации, но в зависимости от различий в формах и моделях местной власти степень децентрализации может существенно разниться. Федеративные государства, как правило, отличаются большей степенью децентрализации, чем унитарные, однако исследователями отмечена тенденция все большей централизации федераций. Богданова Н.А. Централизация и децентрализация: соотношение ценностей / Н.А. Богданова // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакяна. - М.: ТК Велби, 2006. - С. 16. В качестве наиболее близкого к Беларуси примера можно привести Россию, где центростремительные тенденции нашли отражение в значительном расширении полномочий Президента РФ. Соединенные Штаты Америки ощущают колебания в сотрудничестве между федеральными властями и властями штатов в зависимости от партийной принадлежности президента страны. Американские исследователи в конце ХХ века отмечали, что местные власти перестали играть отведенную им изначально роль, как и привлекать интерес населения штатов. Последняя тенденция в США, направленная на предотвращение усиления федерального центра и повышение роли штатов, - доктрина «конкурирующего федерализма», призвана изменить ситуацию. Децентрализация в Западной Европе, а именно в государствах Европейского союза, связана с процессом регионализации. Регион как особая территориальная единица все больше приобретает первостепенное значение, поскольку представляет собой уровень наиболее результативного экономического и политического взаимодействия.