Файл: Публичная власть ( Теоретические аспекты понятия «власть»).pdf

Таким образом, управленческая эффективность публичной власти сопряжена, прежде всего, с ее социальной сущностью.

Публичная власть как социальный феномен зарождается в обществе и обеспечивает его целостность.

Любое общество своей организацией обязано власти, однако основы этой власти, ее источник, силы и средства, обеспечивающие ее, могут быть различными. Власть, источником которой является население, народ, общество – по своему происхождению является общественной, т.е. публичной властью. Ее публичный характер проявляется в том, что сама способность властвовать есть результат консолидации отдельных полномочий каждого члена общества и передачи их новому публичному субъекту.

Именно общество или его часть, создавая публичного субъекта, определяют предмет его ведения и передают ему часть своих полномочий на решение этих вопросов^[8].

Следовательно, по своей природе публичная власть производна от волеизъявления каждого человека – члена организованного сообщества. При этом человек выступает одновременно в двух аспектах: с одной стороны, он часть источника публичной власти, субъект, делегирующий свои полномочия; а с другой – объект, на который будет направлена публичная власть.

2.2. Отличительные признаки государственной и муниципальной власти

Государственная власть — способность государства, его структур с помощью легитимных средств подчинять поведение отдельных индивидов, групп людей или всего общества общей (государственной) воле. Дееспособность государственной власти характеризуется понятием "ресурсы Государственной власти", обозначающим совокупность тех средств, использование которых обеспечивает воздействие государства на объекты государственной деятельности. Отличие государственной власти от других ее видов — в наличии группы людей, которые властвуют, в чьих руках находится аппарат проведения в жизнь государственной воли. Формы проявления государственной власти: господство, руководство, управление, организация, контроль.

Государственная власть в конце XIX - начале XX веков практически отождествлялась с системой государственных институтов и органов, принимающих властные решения, с липами, облеченными соответствующими властными полномочиями. В настоящий момент положение о том, что государственная власть принадлежит высшим (центральным) органам государства, является всего лишь узкой трактовкой этого понятия. Однако именно этот уровень является предметом развернутой конституционной регламентации, определяющей системы высших органов власти, порядок их формирования, компетенцию и т.д.

«Властность - отличительный признак государства в том отношении, что все другие в настоящее время существующие власти, если существуют, то только с разрешения государства и в формах, им установленных». Признак государства (государственной власти), упомянутый Лазаревским, в настоящее время понимается как суверенитет. Суверенитет - это политико-правовое свойство государственной власти, выражающее ее независимость от всякой иной власти изнутри и вне границ страны, и состоящее в праве государства самостоятельно решать свои дела.

Необходимо отметить, что сущностной характеристикой государственной власти является ее легитимность, то есть признание ее законности и правомерности со стороны объекта властных отношений (народа), с одной стороны, и подчинение самой власти законам - с другой. Лазаревский пишет: «Все органы власти подчинены закону - закон признается выражением верховной власти...». Таким образом, устанавливается приоритет закона над органами государственной власти. Приоритет закона означает установление между всеми сторонами власти правовых отношений, что было практически невозможно тогда (в начале двадцатого века) и довольно сложно сейчас (в силу традиционного суверенитета власти и традиций игнорирования властью закона, в силу того, что сам закон создается властью, обладающей преимущественным правом на законотворчество).

«Закон никому не подчинен, все же распоряжения других властей должны быть согласны с законом. Распоряжения низшего органа не должны противоречить распоряжениям вышестоящих». Возвращаясь к иерархизованному принципу построения государственной власти (ее органов), следует добавить, что вышеприведенное высказывание Лазаревского ставит нормотворчество, формирование иерархии органов государственной власти, их взаимоотношения и т.д. в полную зависимость от закона. Следует отметить, что указанный принцип верховенства закона является в настоящее время одним из основных признаков правового государства.

Отсюда возникает вопрос - ограничена ли государственная власть? И если ограничена, то каким образом?

Лазаревский пишет: «С переходом к конституционной форме правления в конституции нередко начали усматривать предел государственной власти и учили, что конституцией ограничивается сама государственная власть». Далее он, однако, сам опровергает данное положение, указывая на то, что конституция ограничила законодательные и некоторые иные права монарха, но вместе монарх и представительный орган сохранили ту же полноту власти, что была прежде у монарха. На наш взгляд, Лазаревский был прав, опровергая положение об ограничении государственной власти как таковой конституцией (можно добавить «и иными законодательными актами», так как конституция, являясь основным законом, не остается единственным), однако довод, на котором ученый основывает свое опровержение, не совсем корректен^[9].

Представляется, что конституция не ограничивает государственную власть как таковую, но разграничивает отдельные полномочия между отдельными ветвями власти (о чем говорит Лазаревский), наделяет полномочиями отдельные властные органы внутри ветвей власти, устанавливает основные принципы, которыми властные органы обязаны руководствоваться при реализации властных полномочий, и др. Таким образом, следует говорить не об ограничении конституцией и иными законодательными актами государственной власти как таковой, а об ограничении (установлении правовых рамок) деятельности отдельных органов, осуществляющих государственную власть.

Далее Лазаревский пытается найти границы государственной власти в «правах гражданской свободы (свободы веры, слова, собраний и союзов, личной неприкосновенности)». И также отвергает данное мнение, объясняя это тем, что «администрация не вправе помешать собранию, организуемому с соблюдением установленных в законе формальностей. Но признание свободы собраний не является юридическим препятствием для издания закона, устанавливающего для публичных собраний такого рода правила, которые явятся отрицанием свободы собраний». Безусловно, авторская позиция могла быть обоснованной для России начала двадцатого столетия. Существовавший государственный строй мог характеризоваться как авторитарный или даже тоталитарный, однако в условиях демократического правового государства существует система судебной защиты конституционных прав и свобод граждан, посредством которой подобный закон может быть признан недействительным. Что же касается изначального тезиса об ограничении государственной власти системой прав и свобод человека и гражданина, здесь, на наш взгляд, можно опять же усмотреть не ограничение государственной власти, а ограничение произвола отдельных государственных органов.

Поэтому коллизия между личным правосознанием и требованием властей в подавляющем большинстве случаев разрешается в пользу власти. Все это приводит к тому, что юридические пределы власти практически никогда не сказываются, что практически их можно не замечать, но когда мы теоретически анализируем существо власти, мы должны признать, что принудительная сила государства, в конечном счете, коренится в правовых представлениях населения, а в этих правовых представлениях может найти и свои правовые границы».

Лазаревский находит границы государственной власти только в правосознании (правовых представлениях) граждан. Однако представляется, что для того, чтобы разрешить вопрос об ограничении государственной власти, необходимо рассмотреть ее источник.

Природу государственной власти характеризуют такие ее свойства, как легитимность и единство. Легитимность государственной власти означает признание ее (власти) правомерности или конституционности (официальное удостоверение, восприятие в качестве таковой) основной частью гражданского общества своей страны и мировым сообществом. Единство государственной власти — это распространение ее на всю территорию государства без каких-либо изъятий. Любая власть, а государственная в особенности, должна быть снабжена механизмами реализации. Одним из таких механизмов является принцип разделения государственной власти на самостоятельные ветви: на законодательную, исполнительную и судебную. При таком устройстве власти одна ветвь не только удерживает другую от произвольных действий, но и побуждает ее эффективно и рационально осуществлять свои полномочия в интересах народа. Законодательная власть, действуя непосредственно по мандату народа, принимает в его интересах законы, организация исполнения которых является конституционной обязанностью правительства и подчиненных ему исполнительных структур власти. Судебная власть выступает гарантом конституционности действий всех структур власти. Свойство государственной власти — возможность оказывать принуждение для достижения целей и задач государственной политики в случае, если иные средства исключают достижение такой цели. При этом государственная власть обладает монополией на легитимное принуждение (принуждение по праву). Осуществление власти должно основываться исключительно на праве. Связанность государственной власти правом является единственно возможной формой ее проявления. В ином случае власть принимает неконституционный и негосударственный характер.

Муниципальная власть — разновидность публичной власти, связанная с реализацией функций местного самоуправления. Муниципальная власть — негосударственная, публичная власть (власть над обществом).

В РФ существует две разновидности публичной власти — государственная и муниципальная. Являясь разновидностью публичной власти, муниципальная власть действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления, основана на праве.

Имея негосударственный характер, муниципальная власть в то же время характеризуется признаками, присущими государственной власти: имеет четко выраженный институциализированный характер; обладает специфически обособленным аппаратом, осуществляющим эту власть; издает обязательные для исполнения нормативные акты; осуществляется на определенной территории (территория муниципального образования — это государственная территория) по отношению ко всем лицам; связана с установлением и сбором налогов; самостоятельно формирует бюджет; правомочна использовать возможности государственного принуждения для реализации своих целей и задач и др.

В теории и на практике остается до конца не решенным вопрос о границах государственной и муниципальной власти.

Для того чтобы рассмотреть существенные признаки муниципальной власти, отличающие ее от государственной власти, обратимся к работе русского муниципалиста Л.А. Велихова. В отличие от Н.И. Лазаревского, он совершенно определенно отделял муниципальную власть от государственной^[10].

«Муниципальная деятельность протекает по соседству с деятельностью других смежных самоуправлений и в составе деятельности общегосударственной. Муниципальная власть проявляется наряду с властью других коммунальных органов, с местной правительственной властью, судебной властью и т. п.». Таким образом, Велихов указывает, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти, не связанной жесткой иерархией как с органами муниципальной власти иных муниципальных образований, так и с органами государственной власти.

Велихов выделил некоторые существенные признаки, присущие муниципальной власти и отличающие ее от центральной правительственной власти. «Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью».

Действительно, территория любого муниципального образования является государственной территорией, вне зависимости от степени обособленности муниципальной власти от государственной, а граждане, проживающие на территории муниципального образования, остаются гражданами государства. Статус местного самоуправления (муниципальной власти) определяется государством (в конституциях и/или иных законах); защиту прав местного самоуправления гарантирует и осуществляет государство посредством судебных органов и прокуратуры; местные дела решаются, хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики; органы местного самоуправления не обладают правом самостоятельно устанавливать свою компетенцию и определять круг своих полномочий, и, наконец, в отличие от государства как такового, муниципальное образование не обладает суверенитетом.

Но, тем не менее, муниципальная власть остается властью публичной. Каждый из уровней власти (муниципальная и государственная) имеет свои специфические признаки и свои задачи. Органы государственной власти решают вопросы общегосударственного значения, органы местного самоуправления - местного значения.