Файл: Органы местного самоуправления (Местное самоуправление).pdf

* «либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления по свою ответственность» на местном уровне (Испания, Франция, Италия и Германия).

Тем самым Гессер дает более широкую классификацию, чем англосаксонская/континентальная модели.

Для первой группы стран в его классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй – государство. Например, еще в XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства, закон её находит, а не создает. Для Франции справедливо обратное, а именно – верховенство государства, там закон может создать общину.

Первенство общины проявляется в том, какое внимание в странах первой группы уделяют влиянию и контролю граждан за местным самоуправлением.

В Финляндии принципы осуществления демократических прав граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, который состоит из105 статей, из них 6 – о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и 13 статей – о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно.

В странах второй группы также считают, что активные граждане – благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного управления — руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур.

4.2.Компетенция местного самоуправления

Для первой группы стран характерны общие формулировки компетенции местного самоуправления. В Финляндии сферы деятельности (предметы ведения) муниципалитетов определены в самом общем виде: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; техническая инфраструктура; контроль за сохранением окружающей среды. В законе о местном самоуправлении Дании вообще не раскрываются вопросы местного значения. Муниципалитеты Дании вольны заниматься любыми вопросами, которые они находят важными для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства и не регулируются отраслевым законодательством. В частности, отраслевым законодательством регулируется организация библиотек и музыкальных школ. Если датский муниципалитет захочет открыть у себя муниципальную школу, он должен соблюдать определенные стандарты ее содержания. Исключительно местным законодательством такие вопросы, как строительство спортивных сооружений, поддержка спортивных клубов, программы помощи бедным.

В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество, идет процесс приватизации некоторых общественных услуг, упрощается бухгалтерский учет.

Для второй группы стран компетенция более детально устанавливается законом и судебной практикой. Во Франции органы местного самоуправления могут быть наказаны за проведение социальных или экономических мероприятий, необходимость которых не оправдана.Известным примером является судебное дело Коммуны Монтмани о муниципальной службе юридических консультаций (1970 г.). Российский опыт «подсказывает» нам, что коммуне грозило наказание за то, что она незаконно взяла на себя часть государственных полномочий. Но это не так, коммуне пришлось доказывать, что в силу определенной местной специфики она была вправе потратить бюджетные средства на услуги, которые обычно оказывает частный сектор. Таким образом, хотя во второй группе стран и существуют ограничения компетенции местного самоуправления, они вводятся не для того, чтобы оградить сферу государственного влияния, а для того, чтобы защитить свободу предпринимательства и частную инициативу.

В Германии задачи, выполняемые коммунами делятся на «добровольные» и «обязательные». «Добровольные» задачи находятся в полной компетенции коммунального Совета, который определяет, будут ли они решаться, и если да, то каким образом. К ним относятся обеспечение населения водой и энергией, вопросы культуры, спорта и социального обеспечения. «Обязательные» задачи устанавливаются землями, в ведении местных органов остается лишь их конкретное исполнение. Это, например, планирование застройки. Собственные финансовые ресурсы коммуны идут в первую очередь на решение «обязательных» задач в рамках самоуправления; оставшиеся средства могут быть использованы при решении «добровольных» задач.

5. Пути совершенствования системы органов местного самоуправления с учетом мировой муниципальной практики

5.1. Преимущества и недостатки зарубежных моделей организации местного самоуправления

Рассмотренные формы организации органов местного самоуправления представляют собой лишь схему и отражают только самые общие черты, свойственные прежде всего группе индустриально развитых стран Запада.

У англосаксонской модели самоуправления есть как достоинства, так и недостатки. С одной стороны, местные дела полностью передаются в руки населения административно-территориальных единиц и избранных ими органов. С другой стороны, она ведет к максимальной децентрализации в управлении государством, что создает трудности в согласовании решений на различных уровнях системы управления и снижает эффективность ее функционирования, благоприятствует разного рода злоупотреблениям. Постоянно проводящиеся выборы ведут к «пресыщению» избирателей, резко снижается их политическая активность. В результате в США в выборах местных органов власти обычно принимает участие не более четверти избирателей. Конечно, в рамках данной модели существуют ныне определенные формы контроля и координации деятельности местного самоуправления из центра. Это — периодические инспекционные поездки на места представителей министерств местного самоуправления или охраны окружающей среды и др. (т.е. речь идет о внедрении элементов административной опеки сверху), финансовый контроль (например, выделение государственных субсидий, размеры которых весьма существенны и достигают половины финансовых средств местных коллективов, что позволяет осуществлять косвенный контроль за их деятельностью), принятие законодательной властью государства адаптивных законов, регламентирующих структуру органов местного самоуправления, и др. Важную роль в англосаксонских странах играет судебный контроль, поскольку представители центральных государственных органов имеют возможность обжаловать в суде любые акты местного самоуправления.

Таким образом, на практике полное самоуправление в определенной степени ущемляется и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы.

Поэтому вторая модель и может быть названа европейской континентальной (представлена во Франции, Италии, Финляндии и др.). Она основана на сочетании, с одной стороны, выборности всех представительных и исполнительных органов (мэров) местного самоуправления и, с другой — назначении из «центра» на места полномочных представителей государственной власти (комиссаров, префектов и т.д.). При этом в первичных структурах самоуправления (общинах, коммунах) назначенных государством чиновников, как правило, нет, в то время как на уровне района, наоборот, имеются обычно только представляющие центральную власть лица, которые выполняют функции контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления нижестоящих административно-территориальных единиц — общин, коммун и др. В странах, причисляемых к данной модели, назначенные государством управляющие имеют свой круг полномочий, например, поддержание общественного порядка, поэтому они распоряжаются местной полицией. Кроме того, ни одно постановление муниципального совета не может вступить в силу, если на нем нет визы представителя государства — префекта (комиссара). Таким образом, административная автономия местных властей существует, но она заметно ограничена, т.е. органы местного самоуправления выполняют ряд управленческих функций в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами. Местные коллективы сохраняют статус юридического лица и наделяются бюджетной автономией (которая обеспечивается наличием муниципальной собственности и правом установления и взимания местных налогов с населения). Однако опека осуществляется и здесь, причем достаточно жесткая, например, финансовые контрольные полномочия государства, осуществляемые генеральными казначеями, постоянно расширяются.

Таким образом, данная модель предполагает определенное ограничение местного самоуправления и обеспечивает большую подконтрольность и централизацию системы управления. Однако в последние годы она подвергается определенной децентрализации, прежде всего за счет сокращения прав назначенных сверху чиновников (т.е. происходит некоторая эволюция в сторону англосаксонской модели). Так, во Франции принятие в 1982 г. Закона «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» фактически послужило началом новой реформы, призванной решить проблему более органичного сочетания полномочий центра и местных органов власти. Важнейшее положение Закона — отмена административной опеки со стороны государства, которая лишала местные представительные учреждения возможности свободной инициативы. Правительственный контроль за местным самоуправлением сохранился, однако отныне он осуществляется за уже принятыми решениями. Существенным новшеством этой реформы явилось и упразднение должности префекта. Представителем всех министерств на местах стал Комиссар Республики. Его основная задача — обеспечение соответствия решений местных коллективов законодательству страны. В случае установления им несоответствия дело передается в административный трибунал, правомочный выносить окончательное решение. В финансовых вопросах контроль также стал более мягким и опосредующим и осуществляется при помощи специально создаваемой для этого региональной палаты счетов. Административные функции префектов департаментов в соответствии с Законом перешли к председателям генеральных советов, т.е. к избранным руководителям представительного органа власти административно-территориального образования.

Третья модель условно может быть названа иберийской, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испаноязычных государствах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы, представленные институтом алькальда, регидора и др. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд — как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице.

Подводя некоторый итог обзору моделей местного самоуправления стран Запада, необходимо прежде всего отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления обеспечивается следующими условиями:

1) в законодательном порядке четко определены полномочия всех органов управления;

2) в пределах своих полномочий местные органы власти автономны;

3) их функционирование опирается на твердую финансовую базу; за каждым уровнем власти закреплены четко определенные источники поступлений в бюджет и тем самым устранены основания для возникновения конфликтов из-за их дележа;

4) местное самоуправление опирается на глубокую историческую традицию самоуправления, на систему развитых горизонтальных связей гражданского общества, являясь в то же время инструментом развития такого рода связей.

В России, где становление системы местного самоуправления только начинается, гражданское общество также не развито, судить о практической эффективности и приемлемости той или иной его модели можно пока только чисто умозрительно. Так, реально предположить, что в сегодняшних условиях кризиса российской государственности создание местных выборных органов, которым (согласно Закону о местном самоуправлении РФ) передается значительная часть властных полномочий, должно сочетаться с сохранением элементов контроля (прямого или косвенного) со стороны центральной власти. Контроль только со стороны субъектов Федерации вряд ли будет достаточен. Правда, в связи с этим возникают острая правовая и политическая проблема совмещения данных форм федерального контроля с правами субъектов Федерации, проблема осуществления на практике принципа субсидиарности, а также проблема узурпации полномочий местного самоуправления государственными органами и преодоления чиновничьего «беспредела» на всех уровнях управления.