Файл: Материальное и процессуальное право ( Факторы обособления в системе права).pdf

В.М. Шерстюк, обсуждая вопрос о том, является ли административное судопроизводство отраслью права, указывает, что совершенная законодателем работа в виде принятие КАС РФ может сыграть роль ненужного прецедента. Ведь на базе традиционных стадий гражданского процесса по примеру содеянного с рассматриваемым производством могут быть без труда созданы еще несколько процессуальных кодексов, например кодекс особого производства. Особое производство богато по содержанию, его нормы и институты не в меньшей мере, чем нормы и институты административного судопроизводства, могут претендовать на размещение в таком солидном акте, как кодекс. Без особого труда может быть разработан и кодекс рассмотрения дел с участием иностранцев [37, с. 109].

Существуя в рамках гражданско-процессуальной и арбитражно-процессуальной форм, административная юстиция реализуется, скорее, посредством гражданского судопроизводства [26, с.88].

Поэтому вполне справедливым кажется мнение К. Беше-Головко о том, что отнесение публично-правовых споров к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов является в какой-то мере средством их растворения в видах судопроизводства, по своей природе не имеющих никакого отношения к ответственности государства перед частными лицами [27, с. 267].

Подобную исторически сложившуюся «распыленность административной юстиции» по нескольким законам едва ли можно назвать обоснованной и практически удобной. Нормы законодательства об административном судопроизводстве регламентируют порядок рассмотрения и разрешения споров особой правовой природы, порождающей процессуальные особенности данного вида производства: сокращенные процессуальные сроки, распределение обязанностей по доказыванию, возможность суда выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований и многое другое. Указанная специфика не позволяет сводить нормы ГПК РФ и АПК РФ, определяющие порядок разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, к правилам гражданского судопроизводства, как это делают некоторые авторы [19, с. 121].

Таким образом, целесообразно, чтобы правила, определяющие порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, содержались в одном специальном «отраслевом» акте - КАС РФ.

В 2019 году была разработана Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [5] (далее по тексту - КоАП) и опубликована для всеобщего ознакомления).

Основные причины изменения действующей редакции КоАП:

---

1. Объективная необходимость переосмысления теоретических и практических аспектов эффективности норм административного права;

2. Необходимость приведения положений закона в соответствие с требованиями актов толкования норм права, принятые Конституционным Судом Российской Федерации в рамках рассмотрения вопросов о признании положений КоАП конституционными;

3. Неурегулированность общественных отношений, которые являются ключевыми для сферы административной ответственности;

4. Постоянное уточнение составов административных правонарушений в соответствующих главах особенной части КоАП;

5. Отсутствие единообразной практики органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам административной ответственности, а также противоречия в разграничении полномочий между федеральными и региональными органами власти;

6. Уточнение и корректировка полномочий отдельных органов в лице их должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях [23, 90].

Охарактеризуем некоторые аспекты, которые будут подлежать реформированию:

1. Субъектный состав по делам об административных правонарушениях и выделение индивидуального предпринимателя в качестве самостоятельного субъекта;

2. Установление административной ответственности с учётом риск-ориентированного подхода;

3. Учёт характера и степени общественной вредности при определении категории административных правонарушений;

4. Уточнение сроков исковой давности;

5. Исключение административного приостановления деятельности из перечня видов административных наказаний;

6. Недопущение одновременного привлечения юридического лица и его работника к административной ответственности за одни и те же действия и другие вопросы [23, 90].

Концепция нового КоАП имеет важное значение для правоприменительной практики.

Предполагаемые изменения характеризуются основательностью содержания и взаимосвязанностью с реформой контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

От фактической и юридической реализации, указанных нововведений, зависит дальнейшее развитие теории и практики норм материального и процессуального права, а также переход института административной ответственности от карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода [23, 91].

Не вызывает сомнений необходимость пересмотра норм действующего законодательства об административных правонарушениях, главным результатом такой работы должна стать стабильность нового правового регулирования отношений в сфере административной ответственности. При этом необходимо учитывать, что совершенствование законодательства об административных правонарушениях невозможно осуществлять изолированно от реформирования отраслевого законодательства, проводимого в настоящее время в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности [14, с.87].

---

Остается надеяться, что в результате всех этих преобразований будет выстроена стройная система норм материального и процессуального права, регулирующая такой значительный пласт, как административные правоотношения, в том числе связанные с применением мер ответственности за совершение административных правонарушений.

Весьма существенным представляется вопрос о наличии материальных правовых норм в актах процессуального права и, соответственно, наоборот. Связь материального и процессуального права часто отображается как соотношение содержания и формы, первичных и производных норм права. Различным аспектам проблематики соотношения материального и процессуального права посвящено значительное число юридических исследований. В подавляющем числе это исследования не общетеоретической, а отраслевой направленности [17, с. 1218; 34, с.87; 15, с. 65]. При этом целостное восприятие соотношения материального и процессуального права является достаточно устоявшимся и может быть представлено нижеследующими положениями.

Материальное право составляют правовые нормы, регулирующие правила поведения лиц, складывающиеся именно в ходе основной составляющей социального взаимодействия (т.е. вне учета процедурных аспектов его реализации). В свою очередь, процессуальное право включает в себя нормы, предусматривающие процесс реализации материальных правовых норм [11, с. 95].

В ряде случаев материальные предписания и в самом деле отражаются в тех нормативных правовых актах, которые в целом являются актами процессуального права, и, соответственно, наоборот. Но это не изменяет сути соответствующих предписаний. Еще в литературе советского периода акцентировалось внимание на том, что «Каждая отрасль материального права, особенно при наличии в ней норм, которые не могут реализовываться без правоприменительного процесса, имеет соответствующие процессуальные нормы с самой различной степенью группировки... Они обладают определенной самостоятельностью по отношению к отраслям материального права и не входят в их содержание в качестве составных частей» [16, с. 231]. С учетом этого принято говорить, что материальное и процессуальное право соотносятся как содержание и форма.

Существование процессуального права и в самом деле немыслимо в случае отсутствия права материального. По факту, отдельные нормы материального права могут быть не снабжены соответствующими процессуальными нормами. Но это свидетельствует лишь о необходимости совершенствования нормативного правового материала, механизма правового регулирования.

---

Материальное право без права процессуального функционировать также не может, т.к. в подобном случае его нормы окажутся как минимум бездейственными. Без процессуального права материальное право не сможет достичь цели воздействия, и, в конечном итоге, утратит свое подлинное значение [11, с. 94].

Нормы и материального, и процессуального права должны соответствовать принципам права, законодательства, должны раскрывать и развивать эти принципы. Именно этим, в первую очередь, обуславливается неабсолютный характер выраженной нами выше идеи о примате материальных норм права над процессуальными. Именно потребность в установлении идейного смысла и соотношения норм права обуславливает огромную значимость институтов аналогии и толкования в процессе реализации права. Высокий уровень правового мышления нормотворческих и практических работников является необходимым условием построения успешной, адекватной социальным потребностям и действенной модели правового регулирования.

Идею об общем примате материальных правил поведения над процессуальными можно продемонстрировать и на примере международного права. В частности, основные принципы международного права в своей исходной составляющей относятся к числу материальных, а не процессуальных правовых норм. Для примера можно указать на принципы равноправия и самоопределения народов и наций, уважения прав человека и основных свобод, суверенного равенства государств (и пр.) [11, с. 95].

Превалирование материальных правовых норм над процессуальными, проистекает и из того, что именно первые определяют основное содержание позитивного права. Процессуальное же право действительно всего лишь производно от права материального. Нормы процессуального права направлены на воплощение, на обслуживание норм материального права. Именно в этом смысле нормы материального права можно считать первичными, а нормы процессуального права - вторичными.

2.2. Критерии разграничения материального и процессуального права

Процессуальные нормы по своей природе являются нормами публичного права, поскольку устанавливают форму деятельности органов государственной власти, в отличие от частноправовых материальных норм. Отсюда вытекают следующие последствия.

---

Во-первых, материальные и процессуальные нормы по-разному действуют во времени.

Одной из ключевых стадий процесса применения права является установление юридической основы дела. На этом этапе правоприменитель осуществляет выбор нормы права, подлежащей применению, и ее проверку на предмет действия во времени, пространстве и по кругу лиц [11, с. 96].

Общее правило действия материальных норм во времени заключается в том, что они не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Обратная сила может иметь место, и закон распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено его положениями. К отношениям, возникшим до введения в действие материальных норм, они применяются в части прав и обязанностей, появившихся после введения этих норм в действие. Таким образом, материальные нормы, на основании которых возникло то или иное правоотношение, действуют более гибко и могут продолжать действовать даже в случае их отмены и принятия новых материальных норм.

Так же действуют и многие процедурные нормы. Примером могут служить правила, закрепленные в п. 5 ст. 5, п. 5 ст. 81, п. 7 ст. 220 Налогового кодекса РФ и соответствующих пунктах приказов ФНС России об утверждении формы налоговой декларации по налогу на доходы физических лиц (форма 3-НДФЛ). Согласно этим нормам налогоплательщик для получения имущественного налогового вычета за предыдущие налоговые периоды (если он является пенсионером либо получил право на имущественный налоговый вычет ранее налогового периода обращения за его получением) подает налоговую декларацию в налоговый орган по форме, действовавшей в налоговый период, за который вносятся соответствующие изменения. Следовательно, нормы, регулирующие процедуру получения имущественного налогового вычета и утратившие силу на момент подачи налоговой декларации, все равно продолжают действовать [11, с. 97].

У процессуальных норм иные правила действия во времени: судопроизводство ведется в соответствии с законом, действующим во время рассмотрения и разрешения дела, совершения отдельных процессуальных действий или исполнения судебных постановлений (ч. 3 ст. 1 ГПК РФ, ч. 4 ст. 3 АПК РФ, ч. 5 ст. 2 КАС РФ). Процессуальное право действует здесь и сейчас и не имеет обратной силы; процессуальные нормы не могут санироваться, переживать установленный срок или возрождаться, утратив ранее силу. Они применяются к совершаемым в данный момент процессуальным действиям и складывающимся на их основе процессуальным правоотношениям.

---