Файл: Система органов исполнительной власти РФ (Сущность регионального управления).pdf

В качестве системы институт государственной власти реализует несколько функций:

• институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий;
• регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов;
• целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ;
• функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей;
• идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства^[7].

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

• • принцип разделения властей;
  • принцип комплементарности;
  • принцип субсидиарности;
  • принцип суверенности;
  • принцип демократизма;
  • принцип гомогенности^[8].

Таким образом, государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обуславливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система.

1.2 Сущность регионального управления

Для выявления сущности регионального управления необходимо дать определение понятия «регион». В настоящее время не выработано единого подхода к определению таких явлений как «регион» и «регионализм».

В декабре 1996 года по инициативе Ассамблеи регионов Европы более 300 европейских регионов с различной территорией, политико-административным устройством, представляющих интересы свыше 400 млн. своих граждан, приняли декларацию о регионализме в Европе. В декларации говорится, что понятие «регион» представляет собой «выражение отличительной политической самобытности, которая может принимать самые различные политические формы, отражающие демократическую волю каждого региона принимать ту форму политической организации, которую он сочтет предпочтительной»^[9].

Как составная часть страны регион отражает все процессы ее развития. В этой связи эволюция региона выступает как неотъемлемое звено общего развития страны. При этом регион может отставать или опережать экономическое, социальное или духовное развитие страны в целом, что лежит в основе сохранения социально-территориальных различий (различий в социальной структуре населения и условиях жизнедеятельности).

Исходя из понимания региона как составной части общества в целом, а не только его географического пространства или хозяйства, а также неразрывного единства экономики и политики, управляемых и управляющих подсистем, правомерно признать в качестве регионов такие территориальные образования, которые представляют собой целостные природно-географические и социально-экономические системы со своими органами власти и управления. Наличие своих особых органов власти и управления не исключает, а предполагает существование общегосударственных и ведомственных органов управления, оказывающих определенное воздействие на развитие регионов.

При наличии регионального политико-административного деления государства принципиальным моментом является характер самого государственного образования, а именно речь идет о федеративном или об унитарном государстве.

Таким образом, на основе изложенного материала можно сформулировать определение «региона» применительно к России. Так, это территория в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующуюся следующими основополагающими принципами: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления.

ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1 Особенности регионального управления в России

Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основные принципы, «общие правила» построения подлинной федерации, а именно:

• суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
• верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
• государственная целостность страны;
• единство системы государственной власти;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
• равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти^[10].

Данные принципы стали необходимой базой для решения проблем национально-государственного устройства России, которое и было продолжено в последующий период.

К концу 1990-х годов отчетливо обозначились основные проблемы и противоречия формирующейся федеративной системы. Основными из них стали:

• отсутствие четкого и хорошо продуманного разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• проблема соединения федерализма с правовым государством, проявившаяся в несоответствии нормативных и подзаконных актов, принятых субъектами Федерации Конституции РФ и федеральным законам;
• сохранение реального различия в статусе между республиками и регионами РФ;
• наличие в составе ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами федерации (так называемый парадокс «матрешки»);
• проблемы развития бюджетного федерализма^[11].

На процесс развития федеративных отношений не могли не оказывать влияния и другие факторы социально-экономического порядка. Среди них следует особо выделить наличие таких проблем, как:

• возрастание противоречий между «бедными» (дотационными) и «богатыми» регионами;
• «идеология» экономического сепаратизма: появление территорий с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и т.п., охватившее почти четверть пространства России и около трети ее экономического и ресурсного потенциала;
• изменение региональных приоритетов России в результате продолжающихся геополитических сдвигов: неизмеримо возросла доля северных и тихоокеанских территорий, требующих солидной государственной поддержки.

Развитие российского федерализма находилось и под воздействием общего характера переходного периода: неизбежные издержки демократического реформирования государственного устройства страны при отсутствии подлинно демократической правовой культуры; унаследованная от Советского Союза асимметричность Федерации; излишняя фрагментация общероссийского рынка и, вероятно, в большей степени - стиль руководства Президента Б.Н. Ельцина, который в контексте внутрифедеративных отношений проявился в предпочтении использования разного рода неформальных методов воздействия, согласительных процедур и т.п. собственно правовым мерам, что с 1996 года усугубилось отсутствием политической воли. Иными словами, к концу 1990-х годов очевидным стал не столько кризис федеративного государства как такового, сколько кризис управления им.

Осознание наличия серьезных проблем в функционировании российского федерализма, оказывающих влияние на общую ситуацию в стране и вызывающих ослабление управляемости политическими и социально-экономическими процессами, заставило Президента РФ начать процесс реформирования федеративных отношений.

Прежде всего, он нашел свое выражение в так называемом пакете президентских законодательных инициатив по укреплению государственности, направленных на:

• усиление контроля федерального Центра над властными структурами территорий;
• разграничение членства в Верхней палате Федерального Собрания и пребывание в должности региональных руководителей;
• определение условий и порядка отстранения от власти лидеров субъектов Федерации, избираемых населением.

Соответственно, основными шагами в реформировании федеративных отношений стали:

• изменение способа формирования Совета Федерации;
• создание Государственного совета;
• создание конкретных механизмов ответственности представителей властей субъектов Федерации за нарушение общероссийского законодательства;
• создание федеральных округов;
• уточнение разграничения сфер компетенции между уровнями публичной власти.

В настоящее время с точки зрения совершенствования российского федерализма представляется важным сконцентрировать усилия на дальнейшем развитии и совершенствовании правовой базы федерализма. В частности, целесообразна разработка и принятие федеральных конституционных законов о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта и о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Необходима успешная реализация уже законодательно закрепленной судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране, поскольку именно судебные органы являются инструментами, посредством которых исполняются решения, касающиеся нарушений федерального законодательства в регионах.

Таким образом, проводимые административные реформы способствуют преодолению кризиса управления Российской Федерацией. В арсенале федерального Центра теперь имеются легальные процедуры для контроля над ситуацией в регионах. Притом не только при крайних обстоятельствах (например, сецессия Ичкерии), но и в случае несоблюдения общегосударственных законов или нарушения конституционных прав граждан России, так сказать, в рутинном порядке. Последнее особо важно, поскольку существует целый ряд причин, делающих федеральное вмешательство более чем уместным, в частности, межэтнические трения и элементы дискриминации по национальному признаку.

В то же время необходимо отметить, что проведение реформ идет в русле сложившегося еще в 1990-е годы так называемого исполнительного федерализма, позволяющего правящим элитам страны вести главным образом закулисный торг по ключевым вопросам, достаточно вольно трактуя Конституцию Российской Федерации, отодвинув на задний план представительные органы власти, не испытывая ни малейшего давления со стороны общественного мнения.

Таким образом, все это является результатом базового противоречия российского федерализма. В силу целого ряда особенностей - обширная территория, многонациональный состав населения, неравномерность экономического, социального и культурного развития регионов, - федеративное устройство представляется для России оптимальным. Федералистская идея прочно утвердилась в ряду тех общественно-политических идеалов, которые разделяются подавляющим большинством рядовых граждан и политической элиты страны.

В то же время попытки взрастить федеративную идею в условиях неразвитого гражданского общества, дефицита демократической культуры, при отсутствии субстрата федерализма - уважения к либеральным ценностям - могут привести только к промежуточным результатам. Соответственно, подобно любой переходной форме, «исполнительный федерализм» несовершенен и противоречив. Это - приспособление федералистской идеи к потребностям только еще формирующегося демократического и рыночного общества.

2.2 Разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов исполнительной власти

Как уже отмечалось, Россия является федеративным государством, поэтому при рассмотрении конституционно-правовых основ системы федеральных органов исполнительной власти встает вопрос о разграничении компетенции между федеральными органами и субъектами федерации.

По Конституции Российская Федерация является демократическим правовым федеративным государством. Первый раз за всю историю страны в России сформирована демократическая политическая система, которая основана на разделении властей, верховенстве права, гарантиях прав человека; вместо унитарного государства она стала федеративным с тремя равноправными уровнями власти – федеральной, региональной и муниципальной.