Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

Глава II. МСУ в России: становление, современные тенденции развития

2.1. История развития местного самоуправления в дореволюционной России

На Руси земли с давних времен пользовались автономией и самоуправлением. Структура политической власти древнерусского общества IX-X вв. состояла из народного собрания или сходов (вече), совета племенной знати (старейшины) и князя [19, 84].

Вечевые собрания представляли собой народные собрания, деятельность которых обычно сводилась к призванию со стороны князя, к разработке законодательства, решению вопро­сов войны и мира. В Новгороде в период расцвета самоуправления к этому прибавилось избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, назначение воевод в городе и в провинции, контроль за деятельностью должностных лиц, внешние сношения, торговые соглашения с Западом, пожалование земель, ус­тановление торговых правил и льгот, установление повинностей населения и контроль за их отбыванием, контроль за судебными сроками и исполнением решений и в исключительных случаях непосредственное разбирательство дел.

В дальнейшем на Руси неоднократно преобразовывались центральная власть и местное самоуправление. В XV-XVI вв. верховная власть концентрировалась в руках великого князя и боярской думы, которая ограничивала власть князя. От центральной власти в города и волости для управления посылались наместники.

В 1549 г. Иван IV созывает Земский собор и проводит реформы как государственного аппарата, так и местного самоуправления. В ходе реформы местного самоуправления сформировывается земщина ,как понятие противоположное государству. Особое значение этот термин получил в период опричнины. Все не вошло в опричнину было земщиной, во главе которого стояли свои земские бояре и даже особый земский царь – Симеон Бекбулатович (в 1574 г.). Разделение на опричнину и земщину продолжалось и после ссылки Симеона в Тверь, только опричнину и опричный заменили словами двор и дворовые [22, 544].

При Иване IV достаточно широкие полномочия были предоставлены «земским» и «губным» старостам, избираемым населением, которые, правда, выполняли преимущественно поручения центральных властей, подчиняясь воеводам; решение ими местных дел считалось второстепенным делом. Позднее выборное начало в организации местного управления было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в городах были учреждены выборные магистраты , находящиеся в независимом положении по отношению к губернаторам, стоящим во главе губерний, и воеводам, возглавлявшим уезды [12, 115]. Магистраты вели городское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и промышленности, о благоуст­ройстве городов и решали не только гражданские, но и уголовные дела подчи­ненных им городских обывателей. Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При преемниках Петра упраздняются магистраты, и единственным носителем власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

Система местного самоуправления была существенно преобразована при Екатерине II. Ее основы устанавливались в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного самоуправления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Однако ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, или выборных законодателей екатерининских учреждений от городов и от крестьян по отношению к губернатору, губернским чиновникам не могло быть и речи.

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II. Введение земского самоуправления – системы всесословных органов местного самоуправления – явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Впервые создавалось гражданское самоуправление – земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.

Реформирование местного самоуправления явилось логическим продолжением крестьянской реформы: ведь если крепостными крестьянами раньше «управляли» помещики, то после 1861 г. Возникла необходимость новых принципов устройства крестьян. Таким образом, земства представляли собой не только политическую, но и административно-хозяйственную необходимость [18, 132].

Земская и городская реформы Александра II преследовали цели децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи [21, 80].

Первая – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были союзниками государственной власти, поддерживая законность и стабильность в обществе.

Вторая – местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территории платежей оставались в распоряжении земства, то есть городов и уездов, по 20% уходили в государственную казну и губернию.

Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом. Выборы строились на сословном начале. Земские собрания избирали соответственно уездные и губернские управы, являвшиеся их исполнительными органами.

Организация городского самоуправления была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление. Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной коронной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное управление;

2) земское самоуправление.

За период с 1864 по 1917 гг. в стране было проведено три земские реформы (1864, 1890 и 1917 гг.).

В земстве было увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Органы самоуправления попадала под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности свободной деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Попытки провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе.

Были проведены выборы в волостные уездные земства. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.

2.2. Местные органы государственной власти и управления в советский период

В первые годы существования Советского государства наблюдалось много­образие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г. со­хранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными территори­альными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комите­ты. Эта Конституция закрепила многоступенчатые выборы в Советы. Избира­тельное право было неравным: рабочим предоставлялись некоторые преимуще­ства перед крестьянами, были лишены избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно голосование было открытым, а не тайным [8, 157].

Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами обществен­ной жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, постро­енных по отраслевому принципу, кроме них также создавались различные ор­ганы вспомогательного характера - комиссии, комитеты, совещания и так далее. Дей­ствовал принцип «двойного» подчинения, то есть отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему нар­комату в центре, а отдельные наркоматы и ведомства имели свои управленче­ские органы и учреждения на местах, независимые от местных Советов. К нимотносились управления железных дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка, система сберегательных касс и так далее.

Конституция СССР 1936 года преобразовала местные Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся. Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими ор­ганами власти. Все Советы избирались гражданами на основе всеобщего, рав­ного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполкомы ста­ли только лишь исполнительно-распорядительными органами [16, 117].

В 1957 г. было принято постановление ЦК КПСС «Об улучшении дея­тельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами». Права местных Советов расширялись в области планирования народного хо­зяйства, производстве и распределении продукции предприятий местной про­мышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев системы местных органов власти.

Конституция СССР 1977 г. изменила название Советов на Советы на­родных депутатов. Все Советы составляли единую систему, которую возглав­лял Верховный Совет СССР. Местные Советы являлись звеньями единой системы органов государст­венной власти. На них была возложена задача обеспечить экономическое и со­циальное развитие территорий. Местные Советы получили право рассматри­вать проекты планов предприятий и организаций вышестоящего подчинения, осуществлять контроль за соблюдением ими законодательства, координировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов и так далее. Конституцией была установлена обяза­тельность применения актов местных Советов, было зафиксировано право профсоюзов, комсомола и других массовых общественных организаций участ­вовать в управлении государственными и общественными делами. Таким обра­зом, курс на повышение роли местных Советов народных депутатов сочетался с определенным усилением роли общественных организаций в управлении соци­ально-экономическими процессами и развитием самоуправления.

Однако на практике фактически верховенство в Советах принадлежало не представительным, а исполнительным органам. Исполнительные комитеты со­зывали сессии Советов, организовывали их подготовку и проведение. Испол­комы были вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, они ко­ординировали деятельность постоянных комиссий. По существу аппарат как в советских, так и в партийных органах превалировал над выборными лицам в Советах.

Первые практические шаги реформирования государственного местного самоуправления, внедрения нового для современной России подхода как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.

Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природы местных Советов, однако этим законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления .