Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

Речь идет, прежде всего, о территориальной общности населения, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей.

В настоящей статье термин "самоуправление" выступает синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия "местное самоуправление", его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: "Местное (территориальное) самоуправление... - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы" [23] .

В этом определении впервые в советской литературе наиболее емко раскрыто содержание местного самоуправления, даны ориентиры в понимании сути самоуправления. Этот закон повлиял на содержание других одноименных законов, принятых в бывших республиках СССР. В Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) в ст. 1 записано: "Местное (территориальное) самоуправление... - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР" [24] .

С образованием Российской Федерации, демонтажем системы Советов, принятием новой Конституции, переходом страны на демократические формы правления появилась настоятельная необходимость в разработке новых принципиальных подходов к самоуправлению.

Развернутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ст. 2 закона гласит: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" [3].

Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно" (ст. 12); местное самоуправление определяется как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью" (п. 1. ст. 130), местное самоуправление осуществляется "с учетом исторических и иных местных традиций" (п. 1 ст. 131) [1].

В новой версии Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2006 г. (в дальнейшем - Федеральный закон №131-ФЗ), говорится: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций" [4] .

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое. Вместе с тем, федеральный закон 2003 г. не только и не столько закон о самостоятельности органов местной власти, сколько о механизмах осуществления народовластия в России.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом 15 октября 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции. В нем дается следующее определение местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" [2] .

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население (народ), а уже затем - органы местного самоуправления.

В странах Европы определения местного самоуправления близки по своему содержанию.

В ФРГ местное самоуправление означает "выполнение территориальными органами делегированных им государственных полномочий под собственную ответственность" [25,7]. В Финляндии под самоуправлением подразумевается "право коммун управлять своими делами с помощью муниципальных органов" [14, 53]. Во Франции децентрализация означает свободу для местных территориальных коллективов решать своими выборными органами и собственными средствами дела, рассматриваемые как имеющие местный характер [30, 9].

В итоге можно констатировать, что во всех отечественных и зарубежных определениях местного самоуправления имеются общие признаки, среди которых:

а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации современного демократического общества;

б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

в) субъектом местного (территориального) самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность (город, село, коммуна и тому подобное); местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, поэтому заинтересованными в успешной деятельности последних.

1.3. Основные модели местного самоуправления

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности»[15, 54].

В мировой практике принято различать англосаксонскую, континентальную и советскую модели местного самоуправления [21, 68].

Советская модель местной власти функционировала не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы, но и действует в настоящее время в КНДР, КНР, на Кубе, во Вьетнаме.

Для нее характерны следующие черты:

- правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;

- принцип жесткой централизации управления;

- принцип патернализма;

- функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;

- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и так далее.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и так далее.

Ее черты [14, 79]:

- высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения;

- отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

- отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, то есть из «центра», в США – штатами, то есть на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

- сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, выборности и назначаемости;

- определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

- ограниченная автономия местного самоуправления;

- наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона [30, 106]. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем»[33]. Однако, сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления.