Файл: Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.pdf

Все эти исключения закреплены законодательно, а во всех остальных случаях принцип территориальности применяется обязательно.

1.3 Оперативно-розыскные службы

В законе прямо оговорено, какие же именно органы могут осуществлять оперативно-розыскную деятельность. К ним причисляются:

1.Органы внутренних дел страны.

2.Органы федеральной службы безопасности и государственной охраны.

3.Таможенные органы.

4.Службы внешней разведки.

5.Федеральная служба исполнения наказаний и органы, осуществляющие контроль над оборотом наркотиков и психотропных веществ.

Данный перечень может видоизменяться только со вступлением в силу нового федерального закона. Руководители компетентных органов непосредственно определяют перечень оперативных подразделений, которые должны осуществлять деятельность, а также их полномочия и организацию^[4].

Сами подразделения устанавливаются посредством соответствующих законодательных актов, помимо ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности". К таким законам относится ФЗ "О полиции", "О федеральной службе безопасности" и другие.

В целом многочисленные исследователи одинаково разделяют и определяют правовые основы ОРД. В Саратове, например, где располагается один из филиалов Российского экономического университета им. Плеханова, был создан самый обширный труд на данную тему. Именно в нем выделяются 4 перечисленные выше правовые основы - конституционная, международная, законодательная и подзаконная.

Подобная система разделения давно уже была признана наиболее оптимальной, поскольку позволяет разделить многочисленные нормативно-правовые акты на иерархическую систему влияния. Однако до сих пор проходят споры, которые возникают вокруг того, какие же именно акты принято считать более влиятельными в России - Конституцию или международные декларации или пакты.

Наиболее подробно правовые основы данной деятельности закреплены в России в ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", который четко регулирует, какие органы должны осуществлять ее и какие мероприятия при этом разрешено проводить. Отступление же от данных принципов считается нарушением закона.

---

Глава 2. Коллизии норм федеральных законов, регулирующих содействие лиц правоохранительным органам

Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — обязанностью государства, которая реализуется системой правоохранительных органов, в том числе уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Таким образом, деятельность правоохранительных структур в целом и их оперативных подразделений в частности носит ярко выраженную социально-гуманистическую направленность.

В то же время такая осуществляемая для населения деятельность государственных органов немыслима без опоры на само население и помощи с его стороны. Мы разделяем позицию А. В. Шахматова, который выделяет такие фундаментальные принципы работы оперативных подразделений и органов внутренних дел, как «повседневная связь с общественностью» и «опора на активных законопослушных граждан». Считаем возможным экстраполировать указанный принцип на деятельность любого правоохранительного органа.

Для придания организованности и эффективности взаимодействию органов правопорядка с населением его формы и направления, права и обязанности участвующих сторон должны быть законодательно урегулированы, чтобы не только должностные лица правоохранительных органов, но и простые граждане имели открытый неограниченный доступ к законам, определяющим их права и обязанности в этой сфере. Это положение находит нормативное выражение в ряде федеральных законов, определяющих, во-первых, назначение, цели и задачи деятельности правоохранительных органов по обеспечению безопасности личности, во-вторых, регламентирующих оказание гражданами (населением, физическими лицами) помощи правоохранительным органам.

Проведенный анализ действующих нормативных правовых актов позволяет констатировать, что рассматриваемая сфера общественных отношений регламентируется следующими федеральными законами, прямо или косвенно затрагивающими сферу содействия граждан правоохранительным органам:

1.  Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (далее — Закон о безопасности).

2.  Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции).

3.  Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (далее — Закон о ФСБ).

4.  Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (далее — Закон о государственной охране).

---

5.  Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» (далее — Закон о внешней разведке).

6.  Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД).

7.  Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее — Закон об участии граждан в ООП).

8.  Уголовно-исправительный кодекс Российской Федерации (далее — УИК РФ).

9.  Таможенный кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ).

Именно предписания данных нормативных правовых актов, по нашему мнению, должны определять основные направления и формы взаимодействия, правовые статусы субъектов — их права и обязанности. Однако сопоставление и сравнение соответствующих предписаний рассматриваемых законов свидетельствуют об отсутствии в них единой концепции законодателя, наличии противопоставлений в тексте и смысле отдельных норм и, соответственно, необходимости их скорейшей переработки и приведения к взаимному соответствию.

Социально-гуманистическая направленность рассматриваемых федеральных законов не вызывает сомнений и непосредственно либо опосредованно отражена в их текстах.

Так, ст. 1 Закона о полиции декларирует, что «полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства», демонстрируя такой формулировкой всеобъемлющий гуманистический характер полицейской деятельности.

Статья 1 Закона об ОРД нацеливает все субъекты оперативно-розыскной деятельности на защиту жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, тем самым определяя ее социально гуманистическую направленность.

Положения ст. 1 Закона о безопасности и ст. Закона о ФСБ не столь конкретны, но в совокупности должны трактоваться как обеспечивающие безопасность личности. В то же время ретроспективный анализ положений ст. 1 «Понятие безопасности и ее объекты» и ст. 2 «Субъекты обеспечения безопасности» ранее действовавшего Закона Российской Федерации от 5 марта 1995 г. № 2446-1 «О безопасности» показывает, что согласно отмененному закону государство гарантировало «обеспечение безопасности каждого гражданина на территории Российской Федерации, а также защиту и покровительство гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами». Подобная формулировка, по нашему мнению, свидетельствовала о более универсальной терминологической конструкции, лучшей юридической технике и большей социально-гуманистической направленности отмененного закона по сравнению с ныне действующим Федеральным законом.

---

Аналогичная ситуация просматривается и в ТК РФ, опосредованно определяющем в ст. 408 «Правомочия таможенных органов» право «осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений… выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также обеспечения собственной безопасности», что следует трактовать как деятельность исключительно в интересах граждан.

Статья 1 «Внешняя разведка Российской Федерации» Закона о внешней разведке констатирует, что предназначение внешней разведки — «защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз», тем самым обозначая социально гуманистическую сущность данного Федерального закона.

Совокупность ст. ст. 1 и 84 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации позволяет также установить его социальную направленность в отношении определенных категорий граждан. Так, в ч. 2 ст. 1 «Цели и задачи уголовно-исполнительного законодательства» сформулированы задачи (охрана прав, свобод и законных интересов осужденных, оказание осужденным помощи в социальной адаптации), а ст. 84 «Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреждениях» задачами оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой в исправительных учреждениях, называет обеспечение личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц.

Таким образом, социально-гуманистический характер рассматриваемых нормативных правовых актов не вызывает сомнений. Иная ситуация складывается в сфере регламентации указанными законами содействия граждан (лиц) правоохранительным органам. Прежде всего, полемичной представляется вообще практика дублирования отдельных аспектов правоприменения (в данном случае — содействие лиц правоохранительным органам) в нескольких федеральных законах, на что ранее уже указывалось правоведами. К тому же «институт взаимодействияграждан и правоохранительных органов в современных условиях является средством формирования слоя социально активных, законопослушных граждан — основы гражданского общества», и в связи с этим правовая регламентация их содействия правоохранительным органам должна быть предельно ясной и однозначной. Однако проведенное исследование свидетельствует, что современная редакция отдельных положений рассматриваемых законов допускает их неоднозначное и, более того, прямо противоположное толкование, что, разумеется, является недопустимым для любого нормативногоправового акта, тем более для федерального закона.

---

Это порождает неопределенность в понимании сущности и юридического статуса лица, оказывающего содействие правоохранительным органам, и вполне логично влечет изначально порочное последующее ведомственное нормотворчество, основанное на содержащих коллизионные нормы законах.

Так, анализ Закона о полиции позволяет констатировать весьма «вольное» использование нормотворцами терминологии, описывающей вопросы использования полицией помощи граждан (населения). Пункт 1 ч. 7 ст. 9 Закона о полиции гласит, что «при федеральном органе исполнительной власти… образуются общественные советы… для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции путем… привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности». Буквальное толкование этой нормы означает, что граждане могут привлекаться к противодействию преступности без уточнения форм и методов такого противодействия. По нашему мнению, подобная формулировка допускает неоднозначное расширенное толкование и может интерпретироваться субъективно, вплоть до подмены полномочий полиции, что категорически неприемлемо. Очевидно, что необходимо редакционное изменение и дополнение к тексту данной нормы, детализирующее правовой статус лиц, содействующих правоохранительным органам.

Закон об ОРД также содержит ряд терминов и норм, неоднозначных в своем толковании. Так, глава IV и ст. 17 Закона об ОРД озаглавлены одинаково — «Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность». Буквальное толкование оглавлений указанных главы и статьи категорично ограничивает контингент содействующих лиц гражданами России, что прямо противоречит устоявшимся научным воззрениям ряда авторов4 и складывающейся правоприменительной практике иных (помимо ОВД) субъектов оперативно-розыскной деятельности. В оправдание законодателя можно сказать, что в тексте соответствующих статей Закона об ОРД используется слово «лицо», имеющее нейтральное значение в контексте национальности, гражданства, религии и пр., что следует признать оптимальным решением.

Сравнительный анализ норм Закона об ОРД и Закона о ФСБ показывает различный подход законодателя к определению статуса (прав и обязанностей, т. е. полномочий) лиц, содействующих правоохранительным органам. Так, упомянутая ст. 17 Закона об ОРД гласит, что «отдельные лица с их согласия могут привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий». В то же время ст. 19 «Лица, содействующие органам федеральной службы безопасности» Закона о ФСБ позволяет органам ФСБ «привлекать отдельных лиц с их согласия к содействию в решении возложенных на органы федеральной службы безопасности обязанностей». Даже при самом широком толковании терминов «подготовка» и «проведение», они относятся исключительно к оперативно-розыскным мероприятиям (что однозначно следует из текста нормы) и объективно не охватывают иные направления деятельности субъекта ОРД. При этом формулировка «решение возложенных задач» позволяет соотносить содействие фактически с любым направлением деятельности и любым правомерным инструментарием. Несомненно, что изложение нормы в Законе о ФСБ значительно расширяет функциональные возможности лица, оказывающего содействие, в сравнении с аналогичной нормой Закона об ОРД.

---