Файл: Аппарат государственной власти.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Государственный аппарат — это система управленческих, исполнительно-распорядительных и контролирующих органов, с помощью которых государство выполняет свои основные функции.

Различные органы государственного аппарата в рамках своих функций призваны распоряжаться ресурсами общества для защиты интересов всех граждан.

Работа государственного аппарата в связи с особой значимостью и важностью для общества предполагает установление статуса неприкосновенности для лиц, принимающих политические решения. Работникам государственного аппарата устанавливается статус государственных служащих, предполагающий, с одной стороны, некоторые ограничения их прав и полномочий в связи со спецификой их функций, с другой — наличие определенных льгот и системы зашиты.

В учреждениях государственного аппарата существует институт отставки. Здесь имеется в виду создание специального порядка и процедур замещения и отстранения от должностей конкретных специалистов в интересах государства и его политики на основе законодательства.

Цель данной работы – рассмотреть структуру и функции государственного аппарата.

Исходя из цели, мы поставили следующие задачи:

- рассмотреть элементы государственного аппарата;

- рассмотреть систему и виды органов государственной власти;

- выявить конституционные принципы организации государственного аппарата;

- рассмотреть государственных должностей и государственных служащих;

- выявить общие принципы деятельности государственного аппарата.

ГЛАВА 1. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

1.1 Элементы государственного аппарата

Существуют понятия «механизм государства» и «государственный аппарат», и часто их путают, хотя это разные понятия. Рассмотрим различия и сходства в этих понятиях:

- термин «механизм» лишь подчеркивает целостность аппарата, его направленность на результативную деятельность^[1].

- под государственным аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого властными полномочиями, а в понятие «механизм государства» включаются наряду с государственным аппаратом ещё и государственные учреждения и организации, а также «материальные придатки» государственного аппарата (вооруженные силы, полиция, уголовно-исполнительные учреждения и т. д.), опираясь на которые государственный аппарат действует.

- под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства — те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, говорят прежде всего о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства — непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства.

- механизм государства является более обширной категорией, включающей в себя всю совокупность не только лиц-служащих, но и материально-технических объектов, служащих для реализации государственных функций и задач.

В отличие от механизма государства, под аппаратом государства понимается только совокупность государственных служащих. Тем самым, государственный аппарат не является синонимом механизму государства, поскольку механизм государства помимо государственных органов включает в себя также государственные учреждения и предприятия.^[2]

С точки зрения разделения властей в аппарате управления государства различаются органы (а иногда—и должностные лица) законодательной, исполнительной и судебной власти. В странах тоталитарного социализма, где принята иная концепция, различаются органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры.

Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например Индонезии и Туркмении, также надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий.

Между высшими и низшими представительными органами нет административного подчинения. Согласованность действий обеспечивается в результате принятия вышестоящими парламентами законов, обязательных и для нижестоящих представительных органов.

К парламентам примыкают некоторые другие органы, не входящие в понятие парламента (аппарат, обслуживающий палаты парламента и их постоянные комиссии, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство (премьер-министр).

В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.

В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, но ее реальное осуществление зависит от формы правления.

В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарат, делегируя министрам те или иные полномочия, а те, в свою очередь, делегируют их нижестоящим государственным служащим.

Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент.

В парламентарных республиках, например в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.).

В России руководство государственным аппаратом тоже разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит правительство.

Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. По подсчетам, с учетом военно­служащих, полиции (милиции), других формирований (например, по ликвидации чрезвычайных ситуаций) он нередко в сто раз превышает численность вместе взятых парламентариев и судов вместе с обслуживающим их аппаратом.

В системе исполнительной власти действует исполнительная вертикаль: административное подчинение нижестоящих вышестоящим.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные «придатки» государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.

Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это сами судьи и обслуживающие суды, технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний.

Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали.^[3]

Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом. Иногда часть таких органов (избирательные комиссии (трибуналы), избирательный регистр) выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда — контрольной власти (генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими службами).

Во многих странах есть омбудсмэны — уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др. Согласно конституциям и законам, они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти.

В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции — Экономический и социальный совет, в Италии — Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте — консультативный совет ашшура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача — контроль соблюдения законности.^[4]

1.2 Система и виды органов государственной власти

При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую эмпирическому и рационалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти. Необходимо учитывать постоянно изменяющийся состав элементов и их взаимоотношения, определять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития.

Между тем существующие определения системы государственной власти как раз не учитывают этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния государственной власти.

При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам), отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.

Признаками развитого состояния государственной власти являются:

— правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право — основу преемственности и стабильности развития государственной власти);

— публичное признание и обеспечение прав и свобод человека, формирующихся обществом;

— закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы и процедуры осуществления и ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;

— включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.

Состояние государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) — это одновременно выражение правосознания граждан государства и его служащих, чиновников, без влияния на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть.

Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить прежде всего субъектный состав, характер взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами государственной власти своей деятельности.

С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:

— первичные субъекты государственной власти: народ, общество, его составляющие и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти.

Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает государственной власти и должно рас­сматриваться как проявление насилия и произвола;

— вторичные субъекты государственной власти: органы государственной власти (парламент, глава государства, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы — министерства, ведомства, комитеты и т.п.), через которые осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию функций государства.