Файл: «Местное самоуправление в Российской Федерации : тенденции и перспективы развития. ».pdf
Добавлен: 14.05.2023
Просмотров: 324
Скачиваний: 2
Вторым из аспектов, характеризующих принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, принято считать национальный, который обусловлен многонациональным составом населения РФ. При формировании единиц муниципальных образований в названии органов власти местного самоуправления и при определении символики муниципального образования учитываются исторические и иные местные традиции, о чем свидетельствует п.1 ст.131 Конституции РФ. В ней указывается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Последний аспект, на котором хотелось бы остановиться, это структурный, предполагающий разнообразие в избрании населением той или иной модели организации местного самоуправления. В отличие от ФЗ от 1995г. новый ФЗ от 2003г. содержит некоторые новации, касающиеся регулирования организационной структуры органов местного самоуправления. Так, обязательным стало наличие не только представительного органа, но и местной администрации (как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), главы муниципального образования, избирательной комиссии муниципального образования и даже контрольного органа в виде контрольно-счетной палаты и ревизионной комиссии.
Действующий федеральный закон четко оговаривает правило запрета совмещения главой муниципального образования должности главы местной администрации и руководителя представительного органа муниципального образования. В случае если глава муниципального образования избирается в соответствии с Уставом муниципального образования из своего состава, он может быть только руководителем представительного органа. Если же он избирается путем равных всеобщих прямых выборов тайным голосованием населением муниципального образования, то Уставом может определяться, что он входит в состав представительного органа и является его председателем либо главой местной администрации.
В новом федеральном законе детально сформирована и контрактная система найма главы местной администрации на конкурсной основе, что нашло детальную регламентацию в пунктах 2-6 статьи 37. Условия контракта и порядок проведения конкурса определяются представительным органом местного самоуправления. В части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, условия устанавливаются законом субъекта РФ. Члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления, а также законодательным органом субъекта РФ. В этом случае контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Все вышеперечисленные процедуры свидетельствуют о демократизации порядка образования местной администрации.
Порядок формирования представительного органа местного самоуправления района предусматривает его образование из представителей городских и сельских поселений на основе всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании. Это является эффективным средством, позволяющим исключить подчинение поселения району.
Исходя из проведенного исследования принципов организации местного самоуправления на основании сравнительно-правового анализа двух федеральных законов, от 1995г. и действующего от 2003г., а также иных ФЗ, законов субъектов РФ, можно сделать вывод, что данные принципы получили юридическое закрепление в четких лаконичных формулировках закона. Законодатель также не забыл и о предоставлении государственных гарантий исполнения законов, которые не исчерпываются созданием только правовой базы местного самоуправления. Так, на основании Указа Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской федерации» принята программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, где предусмотрены конкретные меры в данной сфере.
Таким образом, Основным законом РФ признана объективная необходимость существования местного самоуправления. В рамках федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, актов Конституционного Суда РФ, то есть на высшем законодательном уровне, закреплены правовые гарантии местного самоуправления. Это говорит о том, что органы местного самоуправления России составляют основу демократического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам любого современного демократического государства. Основной акцент делается на исключительные полномочия населения по решению вопросов местного значения. Реальное воплощение на практике принципов местного самоуправления - как отражения основных идей и закономерностей развития общества - составляет базу, без которой невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления.
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: КЛЮЧЕВЫЕ СОБЫТИЯ 2015-2016ГГ. И ИХ ВЛИЯНИЕ НА СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Анализ мероприятий, проводимых на федеральном уровне и прямо или косвенно касающихся местного самоуправления, показывает несколько устойчивых тенденций: на повестку дня выходят вопросы совершенствования российского федерализма, региональной политики, региональной экономики; о местном самоуправлении говорится как о неотъемлемом элементе и того и другого; увеличилось количество мероприятий, на которых рассматривается комплекс проблем взаимодействия регионов и муниципальных образований (эти вопросы возникали, например, в контексте обсуждения стратегического развития, агломерирования, разграничения полномочий, соразмерности финансирования и др.); местное самоуправление звучит в контексте обсуждения особенностей пространственного развития территории, трансформации ее в «территорию, комфортную для проживания»[3]; в мероприятиях, посвященных собственно местному самоуправлению, стараются обсуждать особенности вовлечения населения в местное самоуправление.
Это говорит об определенном смещении акцентов - меньше говорится об обособленности, самостоятельности местного самоуправления, но больше о необходимости комплексного подхода, важного для развития территории.
Весной 2016 года в Совете Федерации появился проект основных направлений государственной региональной политики в Российской Федерации, в экспертных кругах усилилась дискуссия о важности разработки и концепция развития местного самоуправления.
Ежегодно проводится огромное количество разноплановых мероприятий, посвященных местному самоуправлению. Это и экспертные дискуссии, проводимые специализированными организациями[4], и крупные форумы[5]. Вместе с тем следует констатировать, что на крупнейших российских экономическом и юридическом форумах в 2016 году впервые были сформированы площадки, на которых проводились экспертные дискуссии по вопросам местного самоуправления. Это говорит о том, что обсуждение муниципальной тематики переходит на качественно иной уровень - о нем говорят на довольно высоком экспертном и политическом уровне; о нем говорят в контексте обсуждения региональной экономики.
В январе 2016 года в Москве в рамках Гайдаровского форума 2016 прошла экспертная дискуссия «Местное самоуправление на современном этапе общественного развития». В рамках дискуссии экспертам было предложено выделить те события, которые стали наиболее значимыми для муниципальной сферы в 2015г. Это позволило поговорить о перспективах местного самоуправления, дать свой прогноз его развития в ближайшем будущем и обозначить круг проблемы, которые должны быть решены в первоочередном порядке[6].
В мае 2016г. в Санкт-Петербурге проходил VI Петербургский международный юридический форум. Тема одной из конференции - «Модели организации регионального и местного управления: лучшие практики регулирования для экономического роста»[7]. На конференции обсуждались экономические аспекты взаимоотношений региональных и муниципальных органов власти.
В 2015 - 2016 годах в практике Конституционного Суда РФ появилось большое количество решений, связанных с попытками оспорить законы субъектов РФ, принятые во исполнение Федерального закона №136-ФЗ[8]. Как правило, Суд принимал отказные решения, поскольку заявители не показывали нарушения их прав в каждом конкретном деле[9]. Вместе с тем, в решениях Суда можно выделить некоторые новые акценты: значительное количество правомочий в сфере местного самоуправления осуществляется коллективом граждан по месту жительства, поэтому и заявитель должен быть соответствующим (индивидуального заявителя признавали ненадлежащим субъектом обращения)[10]; обращение в суд в защиту общественно-политического интереса не всегда означает возможность защиты именно конституционного права на местное самоуправление или его осуществления в смысле, придаваемом этим ценностям Конституционным Судом РФ[11].
Среди решений Конституционного Суда РФ, связанных с местным самоуправлением, особое значение имеет Постановление от 1 декабря 2015 года №30-П. В данном деле исследовалось большое количество системообразующих для местного самоуправления вопросов, связанных с пределами правового регулирования местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ, организационной унификацией местного самоуправления, соотношением выборных и представительских начал в местном самоуправлении, возможностью пересмотра территориальной организации местного самоуправления. Данное решение имеет не только юридическое, но и политическое значение; косвенным показателем этого является наличие двух особых мнений, в том числе судьи докладчика. Позиции Конституционного Суда, высказанные в данном решении, их значение для местного самоуправления должны быть предметом отдельного анализа.
В Постановлении от 8 декабря 2015 года №32-П Конституционный Суд РФ констатировал, что дополнительная пенсия, выплачиваемая за выслугу лет, не зависит от места жительства лица, ее получающего. Иное означает, что гражданин, получающий пенсию за выслугу лет, фактически оказывается в ситуации вынужденного выбора и, желая сохранить за собой право на получение данной выплаты, должен отказываться от реализации конституционного права на выбор места пребывания и жительства, что несовместимо с требованиями статьи 27 (часть 1) Конституции РФ.
Несколько раз Конституционный Суд РФ исследовал вопросы компетенционной самостоятельности органов местного самоуправления. В Постановлении от 13 октября 2015 года №26-П Суд констатировал, что полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений, сводятся к принятию мер по предотвращению вредного воздействия (включая захламление) на те лесные участки, которые находятся в муниципальной собственности. Суд подчеркнул, что содержание термина «организация», используемого в Федеральном законе №131-ФЗ при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности (Постановление от 29 марта 2011 года №2-П). Чуть позже эта позиция, высказанная изначально в отношении городских округов, была распространена на все виды муниципальных образований (Постановление Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 года №13-П).
В 2015–2016гг. выявлением, анализом и тиражированием лучших муниципальных практик занимались несколько организаций. Среди наиболее известных следует отметить Агентство стратегических инициатив, Союз российских городов, Всероссийский совет местного самоуправления.
В апреле 2016 года в канун Дня местного самоуправления в Совете Федерации были подведены итоги всероссийского Конкурса лучших муниципальных практик, проводимого Всероссийским советом местного самоуправления[12]. Главный критерий отбора практик - вовлечение граждан в решение вопросов местного значения. Конкурс проводился по 12 номинациям: стратегическое развитие муниципального образования; работа с инвесторами и улучшение делового климата; урбанистика; развитие ТОС; жилищное самоуправление; общественный контроль и общественная оценка работы местной власти; поддержка местных инициатив и самообложения; развитие коммунальной инфраструктуры; сельские (поселенческие) мини-практики; молодежная политика; патриотическое воспитание; самозанятость и содействие занятости.
В мае 2016 года Агентство стратегических инициатив объявила о запуске Всероссийского конкурса лучших практик и инициатив социально-экономического развития им. М. Е. Салтыкова-Щедрина[13], в котором было запланировано 6 номинаций: социально-экономическая политика; развитие человеческого капитала; создание комфортных условий проживания на территории; вовлечение общественности в принятие ключевых решений; эффективное бюджетирование; качество оказания государственных и муниципальных услуг. Традиционно, по результатам конкурсов, проводимых АСИ, составляются атласы лучших практик.