Файл: "Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические аспекты местного самоуправления)".pdf

– в области регистрации актов гражданского состояния (регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования);

– по образованию и организации деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (органы местного самоуправления образуют эти комиссии, обеспечивают их деятельность);

– в области сельского хозяйства (полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства в форме субсидий на животноводческую продукцию);

– в области социальной защиты населения (социальная поддержка ветеранов труда, социальная поддержка многодетных семей и др.). На сегодняшний день в ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные акты, которые регулируют отдельные аспекты наделения органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями.

Практика многих муниципалитетов, особенно средних и крупных городов, включая столицы субъектов Российской Федерации, показывает, что при определенных обстоятельствах органы местного самоуправления, даже когда нет прямого указания в законодательстве на выполнение или возможность выполнения какого-либо государственного полномочия, берутся за их реализацию, включаясь де-факто в решение вопросов общегосударственного значения.

В действующем законодательстве, как отмечают отдельные авторы, отсутствует единый принцип, на основе которого одни государственные полномочия передавать допустимо, а другие недопустимо^[26]. Также в научных публикациях отмечается тенденция количественного и качественного расширения компетенции органов местного самоуправления, а также усложнение их правовой природы. Создаётся впечатление, что законодатель на уровне Федерации пытается органично включить органы местного самоуправления в решение общегосударственных задач^[27]. Как следует из практических данных, региональные органы государственной власти поручают органам местного самоуправления осуществлять непропорционально много государственных полномочий. В разных субъектах РФ приводятся различные данные на этот счёт.

В относительно благополучных муниципальных образованиях органы местного самоуправления, опираясь на накопленный производственный и интеллектуальный потенциал, могут также позитивно влиять на общий уровень социально-экономического развития, способствовать реализации государственной политики в разных отраслях. Для этого у органов местного самоуправления должны быть организационно-правовые возможности, которые в значительной степени связаны с функцией координации социально-экономической деятельности на данной территории.

Одним из недостатков наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является то, что во многих случаях законы субъектов РФ, касающиеся данной сферы, определяя конкретные полномочия, не содержат указаний на финансовые и материальные ресурсы для их реализации. Сложно себе представить наделение полномочиями без важной финансовой составляющей. Безусловно, оптимально реализовать обозначенные правомочия в рамках конституционной модели местного самоуправления можно, если законом органам местного самоуправления будут переданы соответствующие конкретные полномочия, обеспеченные финансовой поддержкой.

В ФЗ № 131 указано, что финансирование осуществляется за счет субвенций из соответствующего бюджета, а органы местного самоуправления могут использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления ими отдельных государственных полномочий. Другими словами, если средств не хватает, можно задействовать свои средства.

Но как быть в той ситуации, если средства на осуществление полномочий отсутствуют? Вопрос остаётся открытым. О.В. Стульникова отмечает скрытость полномочий: «Многие федеральные законы возлагают на органы местного самоуправления государственные полномочия скрыто, т.е. не указывая прямо на их государственную природу, что позволяет не производить их финансирование»^[28].

К сожалению, в законодательстве отсутствует ответственность органов государственной власти по недофинансированию полномочий. По мнению В.Ф. Городецкого, в современных условиях, кроме вопросов местного значения и отдельных, переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, к компетенции данных органов следует отнести вопросы государственного значения, которые должны решаться на постоянной основе муниципалитетами с учетом государственных стандартов и нормативов за счет государственных средств.

Следовательно, в число вопросов государственного значения попадет и координационная функция. Однако позиция В.Ф. Городецкого противоречит Конституции РФ, которая закрепляет за органами местного самоуправления решение только вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132) и выполнение переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132), но не решение вопросов государственного значения. По сути речь идет о придании органам местного самоуправления новых свойств, об изменении их природы, о сближении с органами государственной власти. Это должно касаться, по мнению В.Ф. Городецкого, «верхнего уровня» муниципальной власти — муниципальных районов и городских округов, прежде всего крупных городов и региональных центров, в которых сосредоточена значительная часть населения страны и основной экономический потенциал. Для них «возможно издание отдельного федерального закона».

Идея дифференциации компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований в зависимости не только от их уровня, но и от объективных масштабов и специфики деятельности, социально-экономического потенциала «внутри» каждого уровня «витает в воздухе» и, по-видимому, перспективна.

Однако реализовывать ее следует не за счет лишения органов местного самоуправления тех или иных типов муниципальных образований их самоуправленческого статуса, поскольку иначе придется трансформировать конституционную модель местного самоуправления и, соответственно, конституционную концепцию децентрализации управления. Квинтэссенция конституционных идей о децентрализации публичного управления (если, конечно, не брать во внимание уровень региональной власти) выражена в ст. 12 Конституции РФ, где говорится о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Эту спорную формулу нельзя рассматривать вне контекста Основного закона. В прямом смысле это сильная правовая гарантия свободы местного самоуправления, но отнюдь не его независимости от государства. Ее следует понимать только в том смысле, что местное самоуправление автономно от государственной власти в структурно-организационном плане.

В содержательно-функциональном смысле органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Само создание и функции этих органов предопределены актами органов государственной власти. Необходимо иметь в виду, что децентрализация власти неотделима от идеи ее единства. В этом отношении Конституция РФ соответствует западным доктринам децентрализации. Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы местного самоуправления, осуществляют управление, оставаясь при этом интегрированной частью государства.

Децентрализация предполагает уступку государством решения ряда вопросов органам местного самоуправления, не связанным отношениями субординации с государственными структурами. Но при этом передача должна ограничиваться пределами, за которыми она означала бы независимость. Статья 133 Конституции РФ содержит перечень основных правовых гарантий, в том числе запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Однако этот запрет не следует понимать абсолютно императивно, безотносительно к другим положениям Конституции РФ^[29].

Таким образом, следует нормативно конкретизировать данный момент и определить критерии его осуществления, соблюдение которых гарантировало бы превалирование в деятельности органов местного самоуправления вопросов местного значения. Важно нормативно определить в федеральном законодательстве правило, в соответствии с которым наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями должно происходить с согласия органов местного самоуправления. Число данных полномочий также должно носить ограниченный характер.

Глава 3. Направления и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России

Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, не линейный процесс. Он сопровождается отклонениями, которые связаны с разного рода непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей.

Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Обновление законодательства о местном самоуправлении на базе Конституции РФ началось сразу же после ее принятия. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого акта начался процесс системного правового регулирования муниципальной власти на основе Конституции РФ.

Через несколько лет практика применения данного документа показала необходимость его обновления, и 6 октября 2003 г. появился Федеральный закон №131-ФЗ^[30] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - с таким же названием, но сравнительно более богатым и насыщенным содержанием. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании вопросов осуществления муниципальной власти, которыми они не смогли оптимально воспользоваться.

Таким образом, в организации местного самоуправления возник дисбаланс, что привело к нарушениям Конституции РФ и федерального законодательства. Исправляя это положение, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ^[31] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. При этом нельзя утверждать, что была найдена наилучшая для данных условий степень децентрализации правового регулирования.

Ее поиски, разумеется, с учетом уже изменившихся исторических обстоятельств, продолжаются. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил параметры углубленной реформы местного самоуправления, постепенно решая и давние, копившиеся десятилетиями, и новые проблемы, возникающие на пути приближения местного самоуправления к его конституционной модели. Это дало толчок к развитию как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества.

Опыт применения обозначенного Федерального закона потребовал внесения в него поправок, но и они не смогли разрешить весь комплекс проблем, связанных с реформированием. Для ее дальнейшего продвижения нужны дополнительные организационно-правовые меры, в частности касающиеся территориального устройства местного самоуправления. В ходе муниципальной реформы выяснилось, что самым больным звеном системы местного самоуправления оказались сельские поселения. Они стали заложниками муниципальных районных властей, которым передали многие свои полномочия^[32].

Одна из главных причин этого — недостаточно обоснованный подход в решении вопросов организации сельских поселенческих муниципальных образований. Анализируемый нами Федеральный закон требует при создании сельских поселений учитывает количество жителей, объединяемых муниципалитетом, плотность населения, пешеходную доступность центра поселения. Однако важно принимать во внимание также финансово-экономическую состоятельность (хотя бы относительную) муниципального образования, наличие на его территории налогооблагаемой базы.

Конечно, конституционный смысл создания местного самоуправления состоит в том, чтобы приблизить власть к населению. Но ведь следует учитывать содержательную сторону этого демократического института, его функциональную составляющую, направленную на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения людей. Если местное самоуправление организовано так, что оно не способно решать эти вопросы, «приближенность к населению» теряет смысл.