Файл: "Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические аспекты местного самоуправления)".pdf

Третья группа ученых обоснованно утверждает о невозможности осуществления местного самоуправления без специально уполномоченных органов, функции которых и являются функциями местного самоуправления, которым население делегирует право на решение вопросов местного значения в границах муниципального образования. Данной позиции придерживаются И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов.

Анализ основных подходов ученых к толкованию понятия функций местного самоуправления позволяет сделать вывод, что функции местного самоуправления определяются как минимум в двух направлениях. В широком смысле функции местного самоуправления – это деятельность населения, направленная на осуществление конституционных прав посредством реализации своих полномочий на определенной географической территории с учетом ее социальных, исторических, этнических, культурных и иных особенностей.

В узком понимании функции местного самоуправления можно определить как деятельность сформированных населением органов местного самоуправления, направленную на решение вопросов местного значения.

Таким образом, на основе вышеприведенных понятий можно сделать вывод и дать следующее определение функции местного самоуправления: функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности субъектов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения, путем компетенционального воздействия на объект муниципального управления.

Глава 2. Исследование местного самоуправления в РФ

2.1. Общая характеристика организации местного самоуправления в России

Развивая основы организации власти в Российской Федерации, законодатель определил, что наряду с органами государственной власти в стране признаётся и гарантируется местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Конституция РФ определяет наше государство в ст. 1 как государство демократическое с республиканской формой правления. Гражданам РФ предоставлено право участия в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

А реальное местное самоуправление прямым образом расширяет объем участия граждан в управлении, поскольку именно на местном уровне граждане могут быть реально включены в решение многих важных для них вопросов. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Процесс реформирования государственного управления в России не мог не затронуть и основы местного самоуправления. Последнее включает в себя комплекс вопросов, в частности: разграничение предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления; открытость управления на местах; кадровое обеспечение руководящего звена; проработка нормативной правовой базы и многие другие. Решение их возможно с помощью создания системы местного самоуправления с учетом национальных и конфессиональных особенностей проживания населения.

Местное самоуправление рассматривается как система действий, взаимодействий, а иногда и бездействий ее подсистем, элементов и важнейшего среди них – человека, с особенностями его взглядов, психологии, социального поведения, трудовых навыков. По существу, это есть совокупность элементов, состоящих в отношениях и взаимоотношениях людей, которая образует определенную целостность^[20].

В аналитическом плане систему можно рассматривать так же, как и правильность расположения частей, определенный порядок, связанное целое. Такой подход означает четкую организацию работы; совокупность принципов, служащих основанием для той или иной деятельности; форму общественного обустройства; совокупность частей, связанных общей функцией; совокупность учреждений, организационно связанных в единое целое. То есть совокупность конкретных объектов (элементов системы), существование которых взаимосвязано или взаимообусловлено в силу достаточно определенных обстоятельств.

Важнейшим признаком в таком понимании является целостность – появление у системы таких свойств, которых не было у каждого из них в отдельности.^[21]

Конституция РФ положила начало формированию нового института народовластия в России – местному самоуправлению, отнеся его к основам конституционного строя.

Следовательно, местное самоуправление стало основополагающей идеей организации власти, которая, наряду с принципом разделения властей по горизонтали, определяет иерархию уровней власти по вертикали^[22].

Действующее законодательство, основанное на конституционных нормативах, с одной стороны, приблизил органы местного самоуправления к населению, с другой – сделало их ответственными не только перед государством, но и перед самими собой. Следовательно, был задан вектор на законодательное установление гарантий эффективности последовательного народовластия на местном уровне, на решение общих вопросов территориальной, организационной, институциональной организации местного самоуправления, на обеспечение баланса интересов государства и муниципальных образований.

Таким образом, местное самоуправление в нашем государстве России, по сути, не является ни органом государственной власти, ни институтом гражданского общества. Местное самоуправление, как отмечается в научных публикациях, в какой-то степени, олицетворяет собой некое звено, которое устанавливает взаимосвязь между обществом и государством.

Местное самоуправление отражает в себе степень связанности государства и общества, качественный уровень включённости граждан в процесс решения государственных вопросов. В данном контексте на передний план выступает самоорганизация, или применение таких процедур, благодаря которым население территории самостоятельно принимает решения на местном уровне и само же исполняет данные решения. Местное самоуправление наделено государственно-общественной природой. С одной стороны, оно тесно связано с жителями местности, их самоорганизацией, самоуправлением для решения насущных проблем.

Местному самоуправлению принадлежит широкая сфера юрисдикции: органы местного самоуправления не только сами принимают управленческие решения, являющиеся обязательными для местных жителей, но и совершают государственные акты, имеющие общегосударственное значение и действие. Есть мнение, что местное самоуправление также представляет собой одну из форм реализации прав и свобод человека и гражданина. По сути, государство признает местное самоуправление самостоятельным уровнем народовластия, что предопределяет определенную организационную обособленность органов местного самоуправления от государственной власти^[23].

С другой стороны, в федеративном государстве органы местного самоуправления являются одним из уровней власти, специфическим уровнем власти, которая учитывает и волю государства, и интересы населения. В осуществлении своей деятельности органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Кроме того, деятельность органов местного самоуправления всецело осуществляется в рамках существующего в России законодательства: Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов и т. д. В этой связи для сохранения необходимого баланса важно развивать институты непосредственной демократии, т.е. формы непосредственного участия населения в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения, контроль за реализацией принятых решений.

Таким образом, местное самоуправление является значимым элементом основы демократического государства и представляет собой важнейшую форму народовластия. При этом институт местного самоуправления как социально-политический институт играет значимую роль в сохранении и укреплении государственности, представляя собой связующее звено между обществом и демократическим государством.

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления^[24] под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Терминологически, местное самоуправление в российском законодательстве нашло своё закрепление в качестве юридического термина ещё в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. №1418-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^[25]. С юридической точки зрения местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства.

Самоуправление как форма организации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции РФ. Поэтому местное самоуправление – один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым».

2.2. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Усиление прямого участия государства в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения сопровождается параллельным повышением роли в этих делах органов местного самоуправления. После принятия Конституции РФ перечень вопросов местного значения, входящих в компетенцию названных органов, увеличился примерно в полтора раза, хотя с финансовой стороны их решение пока не обеспечено. Но даже если реальное участие муниципалитетов в решении местных вопросов усилится, присутствие государства, его центральных органов все равно будет весьма ощутимо. И так будет до тех пор, пока местные проблемы носят политическую окраску, пока их остроту ощущает значительная часть граждан. Государство, цель которого заключается в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), должно быть достаточно активным в социальной сфере.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления — партнеры в проведении политики, направленной на улучшение жизни граждан. И это относится не только к участию органов государственной власти в осуществлении функций муниципалитетов, но и к участию муниципалитетов в делах государства. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). В этом контексте в науке уделяется отдельное внимание проблеме наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, что на практике осуществляется на основании договоров или нормативных актов.

Наделение органов муниципалитета отдельными государственными полномочиями обусловлено тем, что местные органы власти входят в качестве составного элемента в систему публичной власти в стране, что предопределяет их активное взаимодействие с органами государственной власти при решении вопросов местного значения. В силу своего положения в системе публичного управления, органы местного самоуправления не могут уклоняться от решения проблем, объективно неизбежных в условиях переходной экономики с ее полугосударственным характером, неустоявшимися рыночными отношениями, сохраняющимися традициями советского периода.

Это особенно очевидно в контексте финансово-экономического кризиса, который приводит к существенному ухудшению жизни людей, проживающих на соответствующей территории. Конечно, кардинальное решение таких проблем возможно осуществить лишь на общегосударственном уровне. Но если они возникают на конкретной территории, местные власти должны сделать все, чтобы по крайней мере снизить их остроту, причем не только путем применения предусмотренных законом дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями: