Добавлен: 22.05.2023
Просмотров: 246
Скачиваний: 2
ВВЕДЕНИЕ
Несмотря на относительно высокие темпы роста российской экономики после 1998 г., вопрос о стратегии ее дальнейшего развития остается дискуссионным. Сами по себе рыночные преобразования уже мало кто воспринимает как гарантию приближения к уровню развития лидеров мировой экономики. Все чаще внимание обращается к барьерам и ловушкам на этом пути. Активно осуждается характер промышленной политики, способной обеспечить модернизацию отечественной экономики. Принципиальные расхождения во взглядах на промышленную политику выражаются в оценках необходимой степени ее избирательности или селективности. В последние годы оперируют еще понятиями горизонтальной и вертикальной , мягкой и жесткой промышленной политики. Универсальные меры предстают воплощением мягкой (горизонтальной), а селективные меры – жесткой (вертикальной) промышленной политики. Последний тип политики связан с поддержкой отдельных отраслей и видов деятельности через их планирование, бюджетное финансирование, налоговые льготы, протекционизм и т.д. Первый тип – это, прежде всего, формирование и совершенствование институтов, обеспечивающих функционирование рыночных механизмов, включая антимонопольное регулирование, стандартизацию и патентование. Сюда же относятся регулирование общего уровня налогов, денежная политика, регулирование трудовых отношений и т.д. Как известно, одним из импульсов к рыночным реформам в России были неудовлетворительные результаты экономической политики, в которой доминировали меры селективного характера. В рыночных условиях такого рода меры могут подталкивать бизнеса к поиску ренты в особых отношениях с органами государственной власти. Борьба за ренту способна существенно обесценить все выгоды от селективной промышленной политики. На этом фоне универсальная промышленная политика, предполагающая развитие рыночных институтов, повышение открытости экономики, привлечение иностранных инвестиций, а с ними и передовых технологий выглядит прямой дорогой к экономическому подъему. Во многих странах такого рода ориентиры стали в конце XX века руководством к действию при осуществлении экономических реформ. Однако и опыт российских реформ, и зарубежная практика порождают сомнения в способности универсальных мер самих по себе обеспечить выход страны на траекторию быстрого экономического развития, дать мощный импульс прогрессивным структурным сдвигам в экономике. Принципиальная критика попыток формирования экономической политики по универсальным рецептам представлена Полтеровичем и Поповым. Показано, что одна и та же политика может ускорять или замедлять рост в зависимости от стадии развития. Сегодня нередки обращения к работе Гершенкрона «Экономическая отсталость в исторической перспективе» , где большое внимание уделяется экономическим институтам, активизирующим инвестиционные процессы и заимствование технологий. Речь идет об ускорении экономического роста за счет долгосрочных отношений между фирмами и банками, сотрудничества крупных фирм и государства, фактически – ценой ограничения конкуренции внутри страны в период решения задач догоняющего развития. Вместе с тем, в современных предложениях по учету конкретно-исторических обстоятельств в ходе российских реформ сохраняется заметная односторонность в трактовке допустимого государственного вмешательства в экономику: приветствуется его участие в выработке и реализации приоритетов институционального развития, критикуется вмешательство в межотраслевое распределение инвестиций. По сути дела, предпринимаются новые попытки уйти от поиска рационального комбинирования мягкой и жесткой политики, принимающего во внимание, как действия конкурентов, так и готовность отечественной экономики к этим действиям. В последнее время особый упор в возражениях против дополнения мягкой промышленной политикой селективными мерами делается на современных экономических условиям и диктуемых ими задачах. Речь идет о процессах глобализации мировой экономики и ускорении в ней инновационных процессов, о задачах перевода экономики на путь постиндустриального развития, который уже осваивает ряд зарубежных стран. Преодоление отставания от них рассматривается как беспрецедентная задача, ввиду отсутствия какого бы то ни было опыта догоняющего развития в постиндустриальном мире. Обращение к специфике такого развития используется для аргументации неприменимости прежних приемов повышения конкурентоспособности страны для решения задач «догоняющей постиндустриализации». Можно говорить о попытках вдохнуть новую жизнь в политику экономического либерализма, предотвратить реальный поворот к мерам дирижистского характера. Правомерен вопрос, не приведет к усугублению потерь инновационного потенциала, уже понесенных нашей страной в ходе реформ, дальнейшее уклонение в промышленной политике от стратегически выверенных избирательных действий? В какой мере ставка на универсальные меры согласуется с современными исследованиями по промышленной политике?
Глава 1. Постиндустриальные доводы против селективной промышленной политики.
Возражения против полного отказа в современных условиях от селективной промышленной политики предварим изложением обычно предъявляемых доводов в пользу такого отказа. В качестве важнейшей характеристики постиндустриального общества выделяется усиление неопределенности всех параметров его жизнедеятельности. Во-первых, указывается на резкое повышение динамизма технологической жизни, обусловливающего резкое сужение временных горизонтов экономического и технологического прогноза. Во-вторых, отмечается рост потребностей и возможностей их удовлетворения (как в ресурсном, так и в технологическом отношении), что индивидуализирует как потребности, так и технологические решения и, соответственно, повышает общий уровень неопределенности. Говорится о том, что в постиндустриальную эпоху представления о прогрессивности хозяйственной структуры быстро меняются и этот динамизм предполагает отказ от отраслевых приоритетов, устанавливаемых и поддерживаемых государством. Как следствие, при узких временных горизонтах и быстрой смене структурных приоритетов способность экономических агентов адекватно реагировать на такую смену гораздо важнее любой концентрации любых ресурсов. Утверждается, что концентрация ресурсов с помощью государства для достижения национальных целей, столь часто применявшаяся в разных странах в период индустриализации, сейчас теряет смысл: не успеешь сконцентрировать и потратить, а уже выясняется, что пора списывать в убыток. Рынок и бизнес лучше государства определяют точки потенциального роста и его факторы – заимствование опыта или оригинальные нововведения. Как указывается в одной из программных разработок Минэкономразвития, крайне важным является не преувеличивать прогностические возможности государства. Попытки формирования им отраслевых приоритетов трактуются как ограничивающие творческий по- иск фирмами новых, наиболее эффективных и перспективных направлений вложения капитала, поскольку жесткое формирование системы отраслевых приоритетов всегда опирается на уже существующие представления о тенденциях социально-экономического развития, то есть исходит из прошлого опыта, а не ориентируется на будущее. Даже когда признается, что желаемых структурных сдвигов в экономике без минимально необходимых государственных инвестиций добиться не удастся, подчеркивается, что речь идет не о финансировании конкретных крупных инвестиционных проектов, но о государственной поддержке в скромных масштабах. При этом предлагается поддерживать продукты и фирмы, уже проявившие себя на рынке, доказавшие свою конкурентоспособность. Таким образом, на финансовую поддержку могут рассчитывать лишь те, кто уже преодолел входные барьеры на рынок. Принятие государством значительной части инвестиционного риска на себя считается неприемлемым. Возможность проведения государством какой-либо осмысленной политики догоняющего роста не отрицается. Поскольку особенностью современного этапа технологического развития объявляется практическая невозможность априорно определять перспективные сек- тора, акцент делается на создании институциональных предпосылок и обеспечении макро- экономической стабильности как общей базы экономического роста. Распространено мнение, что чем выше уровень развития страны, ее рыночных институтов, тем менее, оправданным становится избирательное вмешательство государства в экономические процессы. Однако и это положение подвергается фактическому пересмотру со ссылкой на особенности постиндустриальной эпохи. В эту эпоху отстающим предлагается сосредоточиться на форсированном подтягивании институциональной структуры страны к передовым странам, что и должно избавить государство от необходимости рискованных действий избирательного характера в промышленной сфере. Приоритеты развития предлагается связывать с институтами, а не с отраслями. Таким образом, обновленная аргументация используется для продолжения под видом «новой промышленной политики» прежнего курса на спонтанное формирование технологи- ческой структуры экономики. В сочетании с сохраняющейся ставкой на зарубежных инноваторов это означает вовлечение страны в стратегические «игры» ведущих экономических держав в качестве пассивного участника.
1.1 Многообразие направлений промышленной политики и ее теоретических основ
Объединяющим различные трактовки промышленной политики началом является то, что все они рассматривают промышленную политику (в широком смысле) как усилия государства по содействию экономическому развитию. Однако ее конкретные цели и задачи определяются весьма по-разному. Эти различия могут проявляться в дозировке внимания к следующим отдельным направлениям промышленной политики: Инновационная политика, способствует взаимодействию предпринимательских и научноинновационных структур, формированию мотиваций и ориентиров инновационной хозяйственной деятельности. Структурная политика, стимулирует межсекторный, межотраслевой и межрегиональный «перелив» капитала для совершенствования отраслевой и территориальной структуры промышленности. Порой промышленная политика рассматривается в узком смысле и отождествляется со структурной. Так по определению Кругмана и Обсфельда, промышленная политика – это стремление государства направлять ресурсы в ту или иную отрасль, которую оно считает перспективной в отношении экономического роста. Инвестиционная политика, обеспечивает и стимулирует капиталовложения в развитие производства и производственной инфраструктуры. Инновационную политику можно трактовать не только как меры по реализации имеющегося научно-технического потенциала, но и как действия по его укреплению. Действительно, обеспечиваемая такой политикой практическая востребованность научных результатов создает стимул к их наращиванию. Поэтому в качестве одной из составляющих инновационной политики допустимо рассматривать научно-техническую политику, понимая под последней систему мероприятий, направленных на развитие научно-технического потенциала. Одним из инструментов решения инновационных, структурных и инвестиционных задач выступает внешнеторговая политика. Структурная политика включает в себя меры по формированию интегрированных корпоративных структур и повышению их отдачи для национальной экономики. Вместе с тем, усилия в этом направлении могут предприниматься и в рамках инновационной и инвестиционной политик. В сфере дискуссий по промышленной политике оказалась даже необходимая степень теоретического обоснования этой политики. В соответствии с одной точкой зрения, государственную политику не следует привязывать к определенным теоретическим моделям. Со- гласно альтернативной позиции, политика должна основываться на теории, объясняющей механизмы функционирования экономики и ее роста. Плохая теория может служить базисом лишь плохой политики. Хорошая политика может быть сформулирована и реализована толь- ко на основе хорошей экономической теории. Так или иначе, понимание промышленной политики обнаруживает тесную связь с теоретическими воззрениями на экономику. С ортодоксальной кейнсианской точки зрения промышленная политика ассоциируется с рыночным вмешательством в целях стабилизации, с точки зрения смешанной экономики она предполагает корректирование провалов рынка с помощью государственного планирования. Можно говорить о микроэкономических, макро- экономических и институциональных корнях промышленной политики. На выявление макроэкономических и институциональных предпосылок (уровень политической стабильности, состояние правоприменительной системы, качество и структура финансовых рынков и т.д.) экономического роста нацелены многие современные исследования его факторов. Среди дискуссионных вопросов здесь - степень институциональной конвергенции развитых стран, варьируемость траекторий успешного институционального раз- вития и влияние специфики отдельных стран. Сохраняющиеся заметные отличия между институциональными структурами стран- лидеров мировой экономики усложняют выработку мер мягкой промышленной политики для стран с еще только формирующимися рыночными институтами. С другой стороны, эти отличия открывают «окно возможностей» для приспособления такой политики к условиям конкретной страны. Речь идет о воздействии на тенденции институционального развития, отклоняющем его в сторону того или иного варианта институциональной структуры, характерного для развитых экономик. Нельзя не замечать, что среди лидеров мировой экономики наблюдаются значительные отличия в мотивациях бизнеса, в корпоративных целях. Государственная промышленная политика может не ограничиваться приспособлением задач развития национальной экономики к сложившейся системе корпоративных ценностей, но стремиться воздействовать на них. Так, активизация инновационных мотиваций бизнеса – одна из задач инновационной политики. Микроэкономические основы промышленной политики связаны с характером действия рыночных сил, с наличием дефектов (провалов) рыночного регулирования. Речь идет о выявлении сфер хозяйства, темпы развития или сокращения которых под действием рыночных сил являются неудовлетворительными. В рамках нормативного подхода к темпам роста предлагаются разные и по существу, и по степени убедительности критерии корректировки рыночного регулирования. Претензии предъявляются, например, к выделению в качестве приоритетных для правительственной поддержки следующих отраслей: 1) с высокой добавленной стоимостью на одного работающего; 2) обеспечивающих материально-техническое снабжение экономики в целом; 3) имеющих потенциал роста в будущем; 4) избранных в качестве приоритетных правительствами других стран. Стратегия и структура японских предприятий. М.: Прогресс, 1987, с. 87; Третьяков М. Конвергенция моделей корпоративного управления // Вопросы экономики, 2004, №1. Поскольку аргументы против такого рода приоритетов черпаются из рассмотрения ситуации, когда отсутствуют дефекты рыночного регулирования, эти дефекты оказываются в центре внимания при осмыслении потребности в промышленной политике.
1.2 Практические свидетельства в пользу активной промышленной политики
В отличие от того негативного отношения к селективным мерам экономического регулирования, которое наблюдается в ходе российских реформ, современные исследования по промышленной политике не столь однозначны в своих выводах, выявляют многообразие вариантов успешной промышленной политики. Ненадежность опоры в стратегии развития только на мягкую промышленную политику подтвердила практика латиноамериканских стран в 1990-е годы. Роль рыночных механизмов в Латинской Америке в эти годы заметно возросла, а вмешательство государства в экономические процессы наоборот сократилось. Индекс структурных реформ, характеризующий степень либерализации экономики (уменьшение государственного вмешательства в нее), в среднем по рассматриваемому региону в начале 1970-х составлял 0,47 (при 1,0 как максимальном значении). В середине 1980-ых значение этого индекса приблизилось к 0,55, и затем быстро увеличилось до 0,82 в 1995 г. Однако темпы экономический роста региона в 1990-ых оказались в среднем намного ниже, чем до 1980-х, когда и степень открытости стран региона, и качество их институтов уступали ведущим в этом отношении странам. Фактически, только три латиноамериканских страны (Чили, Уругвай, Аргентина) росли в 1990-ые годы быстрее, чем в течение 1950-1980-ых. Опыт Латинской Америки контрастирует с опытом стран, добившихся больших экономических успехов. Это относится к развитию Южной Кореи и Tайваня с начала 1960-ых, Китая с конца 1970-ых, и Индии с начала 1980-ых. Действия этих стран отнюдь не ограничивалась ортодоксальными мерами универсальной промышленной политики. Все они стимулировали экспорт и не особенно церемонились с правами собственности. Конечно, такого рода действия не являются гарантией успеха. Большинство стран со слабой защитой прав собственности и придерживающихся протекционистской политики стагнировало. Вместе с тем остается фактом, что страны, продемонстрировавшие наиболее высокие темпы роста в течение минувших четырех десятилетий, прибегали к такой политике, которая нередко рассматривается как тормоз экономического развития. Когда уже развитые страны отнюдь не чураются вмешательства в развитие отдельных отраслей (от авиастроения до черной металлургии), рискованно рассчитывать на завоевание сильных позиций на соответствующих рынках исключительно за счет совершенствования рыночных институтов. Поскольку структура отечественной экономики соответствовала ценовым пропорциям, отличающимся от внешнеторговых цен, открытие экономики и монетарные меры финансовой стабилизации обернулись крупными потерями производственных мощностей. С другой стороны, кейнсианские меры управления спросом при такой структуре экономики и в условиях ее открытости способны вместо подъема производства активизировать импорт. Российский опыт показал, что за стабилизацию без структурной политики, способствующей приспособлению экономики к новой структуре цен, приходится расплачиваться сокращением научно-технического потенциала страны. Процесс адаптации может настолько затянуться, что заметная часть материального и человеческого капитала окажется безвозвратно утерянной.
1.3 Эволюция промышленной политики
В общем виде понятие промышленной политики в рыночной экономике формулируется как система мер прямого и косвенного государственного регулирования инновационного, конкурентоспособного и эффективного развития промышленности и устранения для реализации этой цели тех препятствий, которые не могут быть преодолены естественным ходом событий, т.е. механизмами саморегуляции рынка.
Исторически сложилось так, что совокупность прямых методов - прямых методов регулирования оказалась доминантой промышленной политики в большинстве промышленно-развитых стран. Образно говоря, государство поначалу занималось не профилактикой болезни и оздоровлением среды обитания предпринимателей, а их групповым и индивидуальным "лечением" постфактум, то есть на основании сигналов о проявившемся нездоровье целых отраслей производства и отдельных компаний. По этой причине широко применялись такие инструменты, как селективная отраслевая поддержка определенных производств при использовании средств государственного бюджета [6, c.327]. К ним можно отнести государственные дотации, кредиты, целевые налоговые льготы.
В том же идеологическом русле, но как более резкое проявление идеи о "дефектах рынка, которые должно компенсировать используя свою мощь государство", следует рассматривать и широкие программы национализации промышленности и поддерживающих его деятельность инфраструктурных отраслей экономики (кредитно-финансовая, транспортная, связи), практиковавшиеся в первые десятилетия после второй мировой войны в ряде европейских, а позже и во многих развивающихся странах. В ряде стран получила развитие практика временной национализации, которая стала рассматриваться как средство санации "больных и слабых компаний" для последующей их денационализации, то есть как своего рода "госпитализация промышленного бизнеса".
Другим аспектом философии прямого государственного воздействия на промышленность, определившим выбор адекватных ему средств, был тезис о том, что "государство должно противодействовать слабости национальных отраслей перед лицом опасной иностранной конкуренции". По этой причине государственные структуры многих промышленно развитых стран стали активно применять меры сдерживания импорта на внутренний рынок (таможенно-тарифная политика, внетарифные барьеры, квотирование ввоза) и, наоборот, стимулирования экспорта недостаточно конкурентоспособными национальными отраслями промышленности (налоговые льготы при экспорте, поддержка цен, налаживание процесса проталкивания товаров через государственные внешнеторговые представительства, поощрение и спонсирование отраслевых экспортных объединений и др.).