Файл: Приватизация как институт предпринимательского права.pdf

Наконец, в ФЗ № 178 определена система законодательных источников права, регулирующих весь комплекс приватизационных отношений. ФЗ № 178 устанавливает общий порядок приватизации в Российской Федерации: регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом. Однако он не распространяется на широкий спектр публичного имущества, исчерпывающий перечень которого содержится в ст. 3 Федерального закона № 178-ФЗ: земли; природные ресурсы; государственный резерв; государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации и т.д.

В Российской Федерации предусмотрен особый порядок приватизации отдельных видов публичной собственности, на которые не распространяется законодательство о приватизации.

Особый порядок приватизации предусмотрен в Российской Федерации в отношении земельных ресурсов. Соответствующие нормы содержатся в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. В соответствии с земельным законодательством РФ можно приватизировать земельные и садовые участки, земли под зданиями и сооружениями, а также оформлять в собственность земли сельскохозяйственного назначения.

В Российской Федерации, помимо земли, могут быть приватизированы и другие виды природных ресурсов. Соответствующие возможности предусмотрены в актах природоресурсного законодательства, например, в Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ, Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ^[10].

Установление особых приватизационных процедур применительно к отдельным субъектам и (или) объектам приватизации преследует различные цели.

В одних случаях специальные нормы призваны обеспечить сохранение укрупненного имущественного комплекса и сводятся к фактическому запрету на диффузию (разукрупнение) приватизируемой собственности. Так, в Федеральном законе от 27 февраля 2003 года № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» установлено, что «в процессе приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта создается единый хозяйствующий субъект путем изъятия имущества у организаций федерального железнодорожного транспорта и внесения его в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта (п. 2 ст. 3)»^[11].

В других случаях особенности приватизационных процедур имеют целью закрепить профиль объектов собственности после приватизации. Например, обязательным условием приватизации организаций кинематографии является сохранение кинематографической деятельности в качестве основного вида деятельности приватизируемой организации кинематографии (ст. 16 Федерального закона от 22 августа 1996 года № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»)^[12].

В систему законодательных источников, регулирующих приватизационные отношения, помимо актов, которые устанавливают общий и специальные порядки приватизации публичной собственности, включены также акты с нормами, устанавливающими ограничения на использование тех или иных видов публичного имущества в качестве объектов приватизации.

Особого упоминания заслуживают нормы федеральных законов, которые устанавливают основы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно эти нормы связывают воедино нормативные регуляторы приватизации на федеральном, региональном и местном уровнях.

Как бы подробно ни были урегулированы приватизационные отношения федеральным законодателем, обойтись без подзаконного нормативного регулирования, очевидно, не удастся.

В самом федеральном законодательстве о приватизации содержатся нормы, подразумевающие или напрямую устанавливающие нормотворческие полномочия Президента РФ и Правительства РФ.

Президент РФ осуществляет регулятивные функции в сфере приватизации через принятие соответствующих указов. Одни указы Президента РФ непосредственно регулируют те или иные аспекты приватизации (например, Указ Президента РФ от 22 мая 2012 года № 695 «О мерах по приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса», Указ Президента от 4 августа 2004 года № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»)^[13].

Следует отметить, что указы Президента РФ демонстрируют «связь времен» и последовательность правового регулирования приватизации в Российской Федерации, поскольку некоторые действующие по сей день указы Президента РФ были приняты еще в период массовой приватизации, на начальном этапе становления российского законодательства о приватизации.

Правительство РФ осуществляет нормотворческую функцию в сфере приватизации в соответствии с компетенцией, закрепленной за ним непосредственно ФЗ № 178 (пп. 5 п. 1 ст. 6). Реализуя соответствующие полномочия, Правительство РФ принимает постановления, которые содержат нормы приватизационного права (например, Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2003 года № 126 «О порядке отчуждения принадлежащих Российской Федерации акций в случае возникновения у Российской Федерации права требования их выкупа акционерным обществом», Постановление Правительства РФ от 27 января 2012 года № 34 «Об управлении находящимися в собственности Российской Федерации долями в обществах с ограниченной ответственностью, созданных в процессе приватизации» и т.д.)^[14].

Основы управления и распоряжения имуществом субъекта Российской Федерации закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184)^[15].

В п. 3 ст. 26.12 Закона № 184 устанавливается, что порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

В соответствии с нормой, содержащейся в п. 4 ст. 26.12 Закона № 184, средства от приватизации имущества субъекта Российской Федерации поступают в бюджет субъекта Российской Федерации.

Реализуя соответствующие полномочия, субъект Российской Федерации принимает законодательные и иные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и условия приватизации имущества, принадлежащего субъекту Российской Федерации (например, Областной Закон Архангельской области от 12 ноября 2002 года № 124-17-ОЗ 29 «О приватизации государственного имущества Архангельской области»^[16]).

Принципы муниципального приватизационного права закреплены в ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: а) порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами; б) доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

В соответствии с данной нормой федерального законодательства органы местного самоуправления формируют нормативную базу приватизационного процесса на муниципальном уровне (например, решение муниципального Совета Северодвинска от 24.04.2003 № 41 «Об утверждении «Положения о порядке и условиях приватизации муниципального имущества»^[17]), а средства от приватизации муниципального имущества становятся неналоговыми доходами местных бюджетов.

Таким образом, действующее законодательство о приватизации отличается очевидным смещением акцента в сторону регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне. Принципы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, остались не установленными федеральным законодателем.

Глава 2. Особенности приватизации государственного и муниципального имущества

2.1. Субъектный состав и объекты приватизации

Под субъектами приватизации, по мнению Ершова И.В., следует понимать «продавцов, покупателей государственного имущества, а также специально созданные государственные органы»^[18].

Субъектами приватизации государственного и муниципального имущества являются:

1. Собственники государственного и муниципального имущества – Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования.

2. Покупатели государственного и муниципального имущества – любые физические и юридические лица, за исключением:

- государственных и муниципальных унитарных предприятий;

- государственных и муниципальных учреждений;

- юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований превышает 25%, кроме случаев, установленных законом (ст. 25 ФЗ № 178).

По мнению Калининой Л.Е., следует выделить такую группу покупателей, как иностранные инвесторы. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» иностранный инвестор может участвовать в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности путем приобретения прав собственности на государственное и муниципальное имущество или доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале приватизируемой организации на условиях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества^[19].

Так как собственниками государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, поэтому перечисленные юридические лица также не могут быть покупателями государственного и муниципального имущества.

Еще одно ограничение, установленное Законом о приватизации 2001 г. публичные акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации. Так в соответствии со ст. 101 ГК РФ уменьшение уставного капитала общества допускается после уведомления всех его кредиторов в порядке, определяемом Законом об акционерных обществах. При этом кредиторы общества вправе потребовать досрочного прекращения или исполнения соответствующих обязательств общества и возмещения им убытков. Уменьшение уставного капитала акционерного общества путем покупки и погашения части акций допускается, если такая возможность предусмотрена в уставе общества^[20].

Продавцом федерального имущества, в соответствии со ст. 6 ФЗ № 178, по специальному поручению Правительства Российской Федерации от его имени, выступает специализированное учреждение и назначенные им представители, которые владеют переданными ему объектами приватизации до момента их продажи; осуществляют продажу объектов приватизации; ведут учет подлежащих приватизации акций хозяйственных обществ, принадлежащих РФ; получают и перечисляют полученные в результате приватизации федерального имущества денежные средства, ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность об их движении.

Объектом приватизации является государственное и муниципальное имущество. Как разновидность объектов гражданских прав, имущество закреплено ст. 128 ГК РФ. Понятие «имущество» в гражданском праве имеет весьма объемное смысловое значение. В самом широком значении оно охватывает вещи, имущественные права и имущественные обязанности. В этом же значении оно используется в ст. 217 ГК РФ о приватизации государственного и муниципального имущества.

По мнению Ершова И.В. «объектами приватизации является государственное или муниципальное имущество, которое может быть приватизировано в соответствии с Законом о приватизации»^[21].

Как показывает анализ положений ФЗ № 178, основными объектами приватизации являются имущественные комплексы унитарных предприятий и принадлежащие государству, муниципальным образованиям акции открытых акционерных обществ. Другие виды имущества, указанные в ФЗ № 178, либо входят в состав имущества предприятия (объекты социально-культурного и коммунального назначения), либо хотя и не принадлежат унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, но приватизируются одновременно с имущественным комплексом (земельные участки, которыми предприятие как юридическое лицо пользуется на законном основании, например, является арендатором по договору аренды).

ФЗ № 178 в п. 2 ст. 3 указывает перечень объектов, на которые не распространяется указанный Закон. К их числу относятся:

1) Земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

2) Природные ресурсы – компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.