Файл: Право государственной и муниципальной собственности. Понятие права государственной собственности.pdf

Так, согласно п. 3 ст. 167 БК РФ и п. 8 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации" одной из главных задач органов казначейства является управление бюджетными средствами (управление бюджетными доходами и расходами). Здесь, очевидно, встает вопрос о соотношении понятий "Управление бюджетными средствами" и "владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами"^[14]. По мнению Д.М. Генкина, "неправильно управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, распоряжения и пользования; указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом". Подобного мнения придерживается Е.А. Суханов: "Управление имуществом в данном случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности". Несколько иная мысль высказана В.А. Дозорцевым: "Управление" имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего, под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий". Таким образом, здесь понятие "управление" предстает более широким по объему. Однако нетрудно заметить, что во всех случаях в управление включаются правомочия по владению, пользованию и распоряжению управляемым имуществом. Поэтому можно заключить, что действующее законодательство возлагает осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами от имени государства и муниципальных образований помимо законодательных (представительных) органов также на органы федерального казначейства (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований). Федеральное казначейство как один из органов, через которые Российская Федерация способна реализовать свой статус государства-казны.

Отметим, что федеральное казначейство представляет собой структурное подразделение Министерства финансов РФ (п. 1 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации"). К компетенции Минфина России отнесено осуществление операций со средствами федерального бюджета (ст. 165 БК РФ). Отсюда следует, что правомочия собственника в отношении бюджетных средств от имени государства и муниципальных образований наряду с законодательными (представительными) органами осуществляет Министерство финансов РФ (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований).

Значительную часть имущества государственной и муниципальной казны составляют средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения этими средствами аналогично порядку, действующему в отношении бюджетных средств соответствующих уровней. Однако органы, через которые государство и муниципальные образования осуществляют данные правомочия, иные. Выработку воли на распоряжение средствами внебюджетных фондов также осуществляют законодательные (представительные) органы, которые рассматривают и утверждают их бюджеты (п. 2 ст. 145 БК РФ).

Государственную и муниципальную собственность помимо казенного имущества составляет имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

В предмет исследования должны быть включены правоотношения по уплате налогов и неналоговых платежей (включая правоотношения, связанные с перечислением в бюджет части прибыли этих предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также связанные с изъятием в бюджет свободного остатка прибыли казенных предприятий, основанных на праве оперативного управления), по поводу получения предприятиями бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов. Регулируя эти отношения, определяется в первую очередь не порядок осуществления права государственной и муниципальной собственности, а права хозяйственного ведения и оперативного управления, которые принадлежат государственным и муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, то есть порядок осуществления иных вещных прав.

Глава 2 Право муниципальной собственности: содержание и проблемы развития

2.1 Понятие муниципальной собственности

Институт муниципальной собственности возник сравнительно недавно. Муниципальная собственность имеет специфические особенности, позволяющие выделить ее в самостоятельную категорию в системе экономических отношений. Этот вид собственности не является собственностью государственной, что четко определено ст.12 Конституции Российской Федерации, где сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.

Однако существует точка зрения на муниципальную собственность как особую разновидность государственной собственности. К числу сторонников такого подхода можно отнести Красникову Е.В., Бузгалина А.В., Радаева В.В., Кошкина В.И. и некоторых других.^[15]

Другие ученые, в частности, Л.И.Абалкин, придерживаются концепции о самостоятельном характере муниципальной собственности, выделившейся в процессе рыночных преобразований из государственной.^[16]

Обоснованием негосударственного характера органов местного самоуправления являются следующие факторы:

во-первых, муниципальные органы власти действуют не от имени государства, а в интересах населения соответствующего территориального сообщества;

во-вторых, в системе этих органов отсутствует строгая иерархия и соподчиненность, характерные для построения государственного механизма;

в-третьих, материально-финансовую базу органов местного самоуправления составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет.

Рассматривая отношения собственности в системе экономических отношений, необходимо отметить, что современная экономическая теория разграничивает экономическое и юридическое содержание собственности по следующим причинам:

И по отношению к муниципальной собственности законодательная база в Российской Федерации оперирует обеими (экономической и юридической) составляющими. Так, в Конституции Российской Федерации ст.130 п.1 и ст.133 п.1 определяют юридическое значение муниципальной собственности, т.к. местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно ею управляют. В то же время ст.8 Конституции РФ трактует категорию собственность как экономическую, а именно как совокупность экономических отношений.

Как совокупность экономических отношений определяют муниципальную собственность и ст.49, 50 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В основу выделения муниципальной собственности в обособленную положена необходимость оптимального распределения общественной собственности по уровням и специфике присвоения. Отличие муниципальной собственности от собственности государственной состоит, прежде всего, в тех задачах, которые решают органы местного самоуправления, опираясь на муниципальную собственностью. Если задачи, решаемые в процессе управления государственной собственностью, носят общегосударственный характер, то в процессе управления собственностью муниципальной решаются задачи местного масштаба, в основном социальные.

Вместе с тем и государственная, и муниципальная собственность являются формами публичной собственности, так как муниципальная собственность нацелена на общественное, а не частное присвоение результатов использования объектов собственности. Муниципальная собственность предполагает неделимость объектов такой собственности, что означает невозможность выделения доли каждого жителя муниципального образования с последующим возмещением в денежном эквиваленте; многие объекты муниципальной собственности являются общественными благами, т.е. носят неприбыльный характер и нацелены на удовлетворение потребностей населения в какой-либо сфере жизнедеятельности.

Анализ объектов муниципальной собственности показывает, что они носят многофункциональный и целевой характер и предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения потребностей населения муниципального образования. В то же время сам объект муниципальных отношений связан с теми интересами и противоречиями, которые несут в себе субъекты муниципальной собственности.

Общий интерес всех участников этих отношений состоит в обеспечении развития определенного муниципального образования, создания такой системы жизнеобеспечения, которая была бы направлена на удовлетворение общественных потребностей особого рода, ориентированных, в первую очередь, на социальную составляющую территории. Поэтому объекты муниципальной собственности предназначены для производства общественных благ. Эти общественные блага требуют особого присвоения, выражающегося в совместном их потреблении всеми членами данной территориальной общности. В результате и формируется особая форма собственности (муниципальная) на объекты, обеспечивающие производство общественных благ (прежде всего услуг, необходимость которых возникает из совместного проживания людей на данной территории - водопровод, связь, канализация, электро-, газо-, теплоснабжение, уборка мусора, освещение улиц и т.д.), основанная на опосредованном соответствующими социальными институтами совместном присвоении значимых для жителей данной территории благ.

Отличия же муниципальной собственности от частной носят принципиальный характер и заключаются в том, что имеют разные источники формирования и преследуют разные цели использования объектов собственности. Муниципальная собственность как разновидность общественной создается с целью реализации публичных интересов населения муниципии, частная же собственность – частных интересов. Поэтому деятельность распорядителей муниципальной собственности, в отличие от владельцев частной, действующих исключительно в собственных интересах, направлена на реализацию интересов населения муниципального образования. С этой точки зрения муниципальная собственность выступает как основной инструмент социальной защиты населения соответствующей территории. Муниципальная собственность способствует укреплению позиций местного самоуправления и позволяет формировать для жителей муниципального образования необходимый набор тех благ, который будет поддерживать достойный уровень жизни населения муниципии. Обеспеченность муниципальным жильем, функционирование детских и образовательных учреждений позволяют экономически обеспечивать определенные социальные стандарты жизни людей в данном муниципальном образовании.

Муниципальная собственность, таким образом, является по своей сути частью общественной собственности и представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления и другими агентами экономической деятельности в процессе реализации этими органами социально-экономических функций и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.

Формирование муниципальной собственности в Российской Федерации происходило в условиях становления нового Российского государства. Этот период отмечался слабостью власти в стране как на федеральном, так на региональном и местном уровнях, нестабильностью во всех сферах общественной жизни, неразвитостью отношений собственности, отсутствием четкой и последовательной позиции государства по разграничению полномочий между различными уровнями публичной власти.

Данные факторы предопределили особенности развития муниципальной собственности в Российской Федерации. Основными из них являются:^[17]

1) муниципальная собственность формировалась в России директивным путем, «сверху», т.е. сначала она была провозглашена нормативно-правовыми актами государства, и только потом начался процесс ее имущественного наполнения, который не закончен и сегодня;

2) муниципальная собственность, не успев сформироваться, сразу же попала в число объектов, подлежащих приватизации одновременно с государственным имуществом. В результате сложилась ситуация, когда государство начало процесс муниципализации объектов городов и районов с одновременной их приватизацией.

Муниципальная собственность в России образовалась во многом случайно, под влиянием огромного количества разнонаправленных факторов. Результатом этого стала слабая связь между сущностью и назначением муниципальной собственности, с одной стороны, и задачами и целями управления ею органами местного самоуправления, с другой. Не было проведено четкого разграничения между функциями публичной власти в сфере управления муниципальной собственностью. Кроме того, отсутствие экономической эффективности большинства объектов муниципальной собственности сочетался с чрезвычайно высокой степенью закрытости и незначительными возможностями действенного общественного контроля.

Сочетание перечисленных особенностей формирования и функционирования муниципальной собственности привело к тому, что процесс управления имуществом муниципального образования не соответствует современному уровню развития муниципального хозяйства. Ситуация усугубляется тем, что процесс управления муниципальной собственностью осуществляется под значительным влиянием самых различных факторов. Это и экономические факторы, которые отражают функционирование и развитие существующей системы экономических отношений; и политические, которые являются следствием политической ситуации в стране. Особенности же современной политической ситуации находят воплощение в законах РФ и ее субъектах по вопросам местного самоуправления и, в частности, вопросах регулирования отношений муниципальной собственности. Нельзя не упомянуть и социально-психологические факторы, к которым относятся уровень развития институтов современного российского общества, степень социальной напряженности, состояние общественного мнения, уровень информированности населения по самым вопросам общественно-политической жизни страны и т.д.