Файл: «Реформа электроэнергетики в России».pdf

Глава 2. Реформирование электроэнергетики в России

2.1.Предпосылки и основные этапы реформирования энергетической области в РФ

Проблемы в электроэнергетике России начались ещё в 1980-х годах, когда стали очевидными первые признаки стагнации: обновление производственных мощностей не успевало за ростом потребления электроэнергии. В дальнейшем свою роль сыграет общеэкономический кризис 1990-х годов, результатом которого стало существенное сокращение объемов потребления электроэнергии, а обновление мощностей практически остановилось.

Можно выделить следующие масштабные экономические проблемы того времени:

– отсутствие стабильности в экономике;

– несовершенство законодательной базы;

– торговая отрасль сильно зависела от политики;

– отсутствие инвестиционной стратегии;

– нехватка резервов ведения конкуренции.

Поскольку электроэнергетика - это базовая отрасль экономики России, то ее эффективное функционирование и бесперебойное снабжение потребителей электроэнергией является основой поступательного развития страны и один из основных факторов обеспечения приемлемых условий жизни всех ее граждан. Поэтому необходимость повышения эффективности функционирования энергетической отрасли за счет ее реформирования и реструктуризации определила актуальность данной статьи. Целью статьи является рассмотрение основных этапов реструктуризации российской энергетической отрасли, а основной задачей – предпосылки и анализ результатов реструктуризации.

Практически до конца двадцатого столетия энергетическая отрасль в России, как и в большом количестве стран мира, относилась к естественным монополиям. Большинство компаний имели вертикально-интегрированную структуру, то есть, совмещали производство, передачу и сбыт электроэнергии и имели узаконенную монополию в общегосударственных или региональных масштабах. Тарифы на электроэнергию регулировало государство.

Предпосылки, которые привели к началу реформирования электроэнергетической отрасли, достаточно точно и полно выделила Н. Бадовская:

– по технологическим показателям российские энергокомпании отставали, если сравнивать их с аналогами развитых стран;

– не было стимулов к повышению эффективности и экономному планированию режимов производства и потребления электроэнергии;

– систематические перебои в подаче электроэнергии в отдельных регионах страны;

– для новых, независимых игроков был закрыт доступ на рынок.

Учитывая вышеизложенную ситуацию, в 1998 году начался период длительной подготовки к реформе электроэнергетики. В Российской Федерации цель реформы была сформулирована в Постановлении Правительства РФ «О реформировании электроэнергетики РФ»: «Целью реформы является обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы, повышение эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей»^[16].

Из поставленной цели не вытекает обоснование необходимости структурных преобразований отрасли и рынка в целом. Формулировка цели реформы, по большому счету, это функция отрасли, миссия компании. Для сравнения рассмотрим цель аналогичной реформы в Великобритании, которую сформулировал руководитель министерства электроэнергетики Крис Хьюн, подчеркивающий, что необходимо ориентироваться на экономику с низкими углеродными выбросами, при этом свет должен продолжать гореть, а затраты потребителей на него - падать. Снижение затрат потребителей – одна из наиболее важных целей реформы. Эту же задачу необходимо было решить и при реформировании российской энергетической отрасли.

До реформы структура отрасли выглядела следующим образом:

Рисунок 6. Дореформенная структура РАО «ЕЭС России»

Рассмотрим его основные этапы реформирования электроэнергетики в России.

Подготовительный этап длился в общей сложности четыре года, с 1998 до конца 2002 года. Основными целями и мероприятиями данного периода являлись:

1) первичные меры по повышению эффективности отрасли и снижению издержек;

2) начало демонополизации отрасли и создание условий для дерегулирования оптового рынка;

3) создание системы государственного мониторинга проведения реформы;

4) техническая подготовка к преобразованию производства и сбыта электроэнергии для крупных потребителей;

5) переход на раздельное регулирование тарифов на производство, передачу и сбыт электроэнергии;

6) выделение независимого системного оператора. В этот период 11 июля 2001 года было принято Постановление Правительства РФ № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации», которое стало общим планом для всей дальнейшей реформы.

Первый этап реформирования начался в 2003 году, и к 2005 году были достигнуты следующие результаты:

1) отделение Холдинга от федеральной сетевой компании (ФСК) РАО «ЕЭС России», выделение наиболее подготовленных дочерних компаний из Холдинга;

2) начало консолидации вертикально-интегрированных компаний и федеральных станций;

3) отказ от полного регулирования тарифа населения, в пользу автоматического определения тарифа, путем сложения оптовой цены и регулируемых тарифов на сбыт и сетевые услуги.

4) отделение тарифа на передачу электроэнергии от абонентской платы с выплатой его Федеральной Сетевой Компании^[17].

В мае 2003 года совет директоров РАО «ЕЭС России» одобрил «Концепцию стратегии РАО «ЕЭС России» на 2003-2008 годы», которая стала дательным сценарием реформы. Итоги второго этапа (2005-2007 гг.) могут быть представлены следующими результатами: завершение выхода дочерних компаний из Холдинга; ликвидация монополии отдельных сбытовых компаний; внедрение средств учета электроэнергии для населения. В течение 2007 года почти половина электростанций и 22 сбытовые компании страны перешли в частную собственность.

Завершающий, третий этап реформы приходится на 2008-2009 годы, и подразумевает ее завершение. Самым значимым событием этого периода стала ликвидация РАО «ЕЭС России» 1 июля 2008 года. Оно было разделено на 23 независимые организации и только две из них остались государственными. Лишь к 1 января 2011 года воплотилась в жизнь одна из первоначальных целей реформы – потребители покупают электроэнергию по свободным ценам, кроме тех, кто перейдет на данную схему позже, в 2014 году. Оптовый рынок электроэнергии представляет собой союз рынка электроэнергии и рынка мощности.

Таким образом, новая структура отрасли стала представлять собой обособленные монопольный и конкурентный сектор (Рис.7).

Рисунок 7. Целевая структура электроэнергетики России

К монопольному сектору относятся Системный оператор (далее СО), Федеральные Сетевые Компании (далее ФСК) и Межрегиональные Распределительные Сетевые Компании (далее МРСК). Государство в этом секторе свои позиции усилило, так как реформа позволила консолидировать активы и создать компании, подконтрольные государству. В СО государству принадлежит 100% акций, в МРСК 52%, а в ФСК – свыше 75% акций.

Конкурентный сектор представлен Оптовыми Генерирующими Компаниями (далее ОГК), Территориальными Генерирующими Компаниями (ТГК), сбытовыми компаниями и ремонтными организациями, инженерными и учебными центрами, государство не учувствует в их акционерном капитале. Новая структура энергетики опирается на государство, в лице Министерства энергетики, которое определяет ориентиры развития отрасли, прогноз спроса и т.д. А с позиции рыночного управления отрасль регулирует некоммерческое партнерство «Совет рынка» (ранее существовал «Администратор торговой системы»), в его функционал входит: разработка регламентов функционирования рынка, регулирование конфликтов между участниками рынка, внесение предложений по изменению нормативно-правовой базы.

Таким образом, можно сделать вывод, что в жизнь воплотились основные цели реформы, отрасль была выведена из кризисного состояния. Реформирование было обоснованно необходимо, отказ повлек бы остановку роста российской экономики. Следует отметить, что у данной реформы были как сторонники, так и немало критиков. Анализ результатов, признание ошибок и их исправление – это обычная мировая практика.

Например, в Великобритании значительные изменения в модели взаимоотношений в электроэнергетике наблюдаются примерно раз в 10 лет. В США были учтены необходимые уроки калифорнийского энергетического кризиса, и эта страна больше не сталкивалась с негативными результатами либерализации в отрасли.

Подводя итоги реформы, можно сделать вывод, что основные задачи реформирования выполнены. Игнорирование необходимости структурных изменений привело бы к остановке роста экономики России. Основной негативной стороной реформирования общепризнано повышение цен на электроэнергию для конечных потребителей, но решение этой проблемы предполагается решить в ближайшие годы.

2.2. Реформы электроэнергетики и их влияние на формирование тарифов

Электроэнергетика в странах мира в 1990-х годах претерпела коренные перемены, причины проводимых реформ в развивающихся и развитых странах различны и зависят от действующих до этого систем, климатических условий, состава и наличия потребителей. Общим трендом для развития энергосистем мира является снижение издержек производства и передачи электроэнергии и в конечном счете сдерживание роста тарифов (цен).

Целью было с помощью организованной конкуренции добиться повышения эффективности в сферах генерации и сбыта, снижения издержек производства и сбыта электроэнергии и, следовательно, снижения тарифов^[18]. В качестве причин перехода от государственного управления к частному является низкая эффективность работы энергосистемы и нехватка инвестиционных вливаний.

Решение указанных проблем в разных странах стало возможным лишь благодаря крупномасштабным преобразованиям в электроэнергетике.

Несмотря на специфику проводимых реформ в области электроэнергетики, принципы реформ остаются едиными: создание условий для конкуренции производителей электроэнергии, а также энергосбытовых организаций, что в свою очередь должно привести к снижению тарифов и повышению эффективности отрасли в целом.

Как известно, энергосистема России была сформирована в конце 1980-х годов, но вплоть до 2000-х годов не была востребована в связи с отсутствием промышленных потребителей. Отсутствие финансирования привели к упадку в отрасли и значительному износу оборудования, соответственно к концу 2000-х годов система требовала серьезных преобразований. По этой причине Правительство России разработало план мероприятий, направленных на реформирование электроэнергетики. Основной целью было снижение доли монополии и формирование конкурентной среды. Магистральные сети перешли под контроль Федеральной сетевой компании, распределительные сети интегрированы в межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК), функции и активы региональных диспетчерских управлений были переданы общероссийскому Системному оператору (СО ЕЭС).

Активы генерации в процессе реформы объединились в межрегиональные компании двух видов: генерирующие компании оптового рынка (ОГК) и территориальные генерирующие компании (ТГК). ОГК объединили электростанции, специализированные на производстве почти исключительно электрической энергии.

В ТГК вошли главным образом теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), которые производят как электрическую, так и тепловую энергию. Шесть из семи ОГК сформированы на базе тепловых электростанций, а одна (РусГидро) – на основе гидрогенерирующих активов. Завершилась реформа в 2008 г. ликвидацией РАО ЕЭС и образованием 6 оптовых (ОГК), 14 территориальных (ТГК), 8 региональных генерирующих компаний, федеральной сетевой компании (ФСК) и единого системного оператора (СО ЕЭС).

Сформированные в ходе реформы компании представляют собой предприятия, специализированные на определенных видах деятельности и контролирующие соответствующие профильные активы (или объединяющие профильные предприятия) нескольких регионов, поэтому по масштабу деятельности новые компании превосходят прежние монополии регионального уровня. В результате реорганизации единой энергосистемы Советского Союза была сформирована новая структура, состоящая из трех автономных уровней: 1 уровень - генерация электроэнергии; 2 уровень - передача электроэнергии; 3 уровень - сбыт электроэнергии.