Файл: Право государственной и муниципальной собственности.pdf

- Имущество вооруженных сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета Российской Федерации, а также расположенных на территории Российской Федерации учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР.

- Высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской Академии наук, отраслевых академий наук, Министерства образования Российской Федерации, Министерства науки и технической политики Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, государственных научных центров.

- Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов.

- Предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений.

- Предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны.

- Государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение.

- Предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев Министерства внутренних дел Российской Федерации.

- Все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты, обеспечивающие обслуживание, запуск и сопровождение космических аппаратов, осуществляющие НИР и ОКР в указанных областях - независимо от доли военных заказов.

- Защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период.

- Федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации.

- Предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры.

- Государственные племенные и конные заводы и совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадромных видов рыб, серпентарии.

 - Предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов.

- Предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции [15].

Гражданский  Кодекс  Российской  Федерации  не  устанавливает  круг  объектов  права  муниципальной  собственности,  тем  самым  и  не  ограничивает  его.  Ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении исходит  из  принципа  пообъектного  перечня  муниципального  имущества  для  всех  типов  муниципальных  образований.  Таким  образом,  позиция  законодателя  в  части  определения  того  имущества,  которое  может  находиться  в  собственности  муниципальных  образований  выражена  посредством  установления  функционального  перечня  объектов  права  муниципальной  собственности,  построенного  с  учетом  назначения  этих  объектов [7].

По  мнению  некоторых  авторов,  такая  «классификация  не  отвечает  целям  познания  сущности  объектов  муниципальной  собственности…»  [17]  в  виду  целого  ряда  обстоятельств.  Дело  в  том,  что  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении  указывает  на  то  имущество,  которое  может  находиться  в  собственности  муниципальных  образований,  и  предназначено  для  решения  вопросов  местного  значения;  осуществления  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  органам  местного  самоуправления;  обеспечения  деятельности  органов  местного  самоуправления  и  должностных  лиц,  работников  муниципальных  предприятий  и  учреждений.  Цирин  А.М.,  ссылаясь  на  работу  Авакьяна  С.А.  [18]  полагает,  что  в  упомянутом  перечне  наблюдается  противопоставление  вопросов  местного  значения  осуществлению  отдельных  государственных  полномочий  и  считает  такую  «классификацию»  мало  продуктивной,  в  том  числе,  из  за  того,  что  одно  и  то  же  имущество  может  быть  необходимо  как  для  решения  вопросов  местного  значения,  так  и,  например,  для  обеспечения  деятельности  муниципального  служащего  или  выполнения  отдельных  государственных  полномочий.  Такое  рассуждение  ученого  Цирина  А.М.  представляется  весьма  спорным,  поскольку  содержание  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении  представляется  автору  следующим.  Во-первых,  данная  норма  содержит  не классификацию  объектов,  а  их  перечень .  Определять  при  указании  перечня  объектов  «цель  в  познании  сущности  объектов  муниципальной  собственности»  —  задача  науки  гражданского  права,  а  не  отдельно  взятого  закона.  Равно  как  и  классификация  того  или  иного  объекта  должна  осуществляться  в  рамках  науки,  а  не  закона.  Во-вторых,  п.  1  ч.  1  ст.  50 Закона  о  местном  самоуправлении  содержит  правило,  согласно  которому  в  собственности  муниципальных  образований  может  находиться  имущество,  перечисленное  в  ч.  ч.  2—4  данной  статьи  и  предназначенное  для  решения  вопросов  местного  значения.  Во  всех  остальных  случаях,  предусмотренных  п.  п.  2—4  ч.  1  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении,  в  собственности  муниципальных  образований  может  находиться  имущество,  предназначенное  для:  осуществления  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  органам  местного  самоуправления,  обеспечения  деятельности  органов  местного  самоуправления  и  их  должностных  лиц,  муниципальных  служащих,  работников  муниципальных  предприятий  и  учреждений,  а  также  имущество  необходимое  для  решения  вопросов,  по  которым  право  принимать  решения  предоставлено  органам  местного  самоуправления  федеральными  законами  (если  эти  вопросы  не  отнесены  к  вопросам  местного  значения).  Таким  образом,  законодатель  ставил  перед  собой  цель,  определить  различное  предназначение  для  имущества  как  объекта  права  муниципальной  собственности,  не  противопоставляя  при  этом  имущество,  которое  может  находиться  в  собственности  для  решения  вопросов  местного  значения  и  для  других  целей,  например,  для  выполнения  отдельных  государственных  полномочий.  Устанавливая  в  дискутируемой  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении  перечень  имущества  муниципальных  образований,  законодатель  указывает  на  то,  что  эта  категория  имущества  предназначена  именно  для  решения  вопросов  местного  значения.  В  отношении  иного  имущества,  как  то  имущества,  предназначенного  для  осуществления  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  органам  местного  самоуправления,  надлежит  учитывать  следующее.  Согласно  ст.  19  Закона  о  местном  самоуправлении  отдельные  государственные  полномочия,  переданные  органам  местного  самоуправления,  осуществляются  только  за  счет  предоставляемых  местным  бюджетам  субвенций  из  соответствующих  бюджетов.  В  свою  очередь,  органы  местного  самоуправления  имеют  право  дополнительно  использовать  собственные  ресурсы  и  финансовые  средства  для  осуществления  переданных  им  отдельных  государственных  полномочий  в  случаях  и  в  порядке,  предусмотренном  уставом  муниципального  образования. 

Не  мало  вопросов  для  дискуссий  вызывает  и  ч.  5  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении.  Так  по  смыслу  закона,  в  случае  возникновения  у  муниципального  образования  права  собственности  на  имущество,  не  соответствующее  требованиям  частей  1—4  данной  нормы,  указанное  имущество  подлежит  перепрофилированию  либо  отчуждению.  В  части  отчуждения  муниципального  имущества  применяется  механизм  приватизации,  в  то  время  как  режим  перепрофилирования  для  такого  рода  имущества  не  установлен.  В  законе  речь  идет  об  изменении  целевого  назначения  имущества,  а  вот  порядок  данной  процедуры,  закон  не  определяет,  ссылаясь  лишь  на  специальный  закон,  который  до  настоящего  времени  не  принят.  Кроме  того,  из  содержания  статьи  не  ясно,  на  какой  орган  возложен  контроль  за  соблюдением  содержащегося  здесь  правила  и  какова  ответственность  органов  местного  самоуправления  за  его  несоблюдение.  Вероятно,  применению  подлежит  ст.  38  Закона  о  местном  самоуправлении,  которая  возлагает  на  контрольный  орган  муниципального  образования  (контрольно-счетная  палата,  ревизионная  комиссия  и  др.)  осуществление  контроля  над  соблюдением  установленного  порядка  управления  и  распоряжения  имуществом,  находящимся  в  муниципальной  собственности. 

Изначально  складывается  впечатление  о  том,  что  вопреки  общему  правилу  о  недопустимости  ограничения  количества  и  стоимости  имущества,  находящегося  в  собственности  субъектов  гражданского  права,  муниципальные  образования  обладают  правом  собственности  в  отношении  лишь  тех  объектов,  которые  прямо  указаны  в  законе.  Иными  словами,  перечень  муниципального  имущества  носит  исчерпывающий  характер  и  не  подлежит  расширению.  По  мнению  автора  вывод  об  исчерпывающем  характере  перечня  муниципального  имущества,  указанного  в  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении,  не  обоснован.  Перечисляя  имущество,  которое  может  находиться  в  собственности  муниципальных  образований,  федеральный  законодатель  не  ограничивает  последних  в  возможности  иметь  в  собственности  и  иное  имущество,  предназначенное  для  решения  вопросов  местного  значения.  Закон  о  местном  самоуправлении  в  ст.  ст.  14.1—16.1  предоставляет  право  органам  местного  самоуправления  решать  вопросы,  не  отнесенные  к  компетенции  органов  местного  самоуправления  других  муниципальных  образований,  органов  государственной  власти  и  не  исключенные  из  их  компетенции  федеральными  законами  и  законами  субъектов  Российской  Федерации  за  счет  доходов  местных  бюджетов,  за  исключением  межбюджетных  трансфертов,  предоставленных  из  бюджетов  бюджетной  системы  Российской  Федерации,  и  поступлений  налоговых  доходов  по  дополнительным  нормативам  отчислений.  Финансовое  обеспечение  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  органам  местного  самоуправления  производится,  как  было  сказано  выше,  только  за  счет  предоставляемых  местным  бюджетам  субвенций  из  соответствующих  бюджетов.  При  этом  органы  местного  самоуправления  наделены  правом  дополнительно  использовать  собственные  материальные  ресурсы  и  финансовые  средства  в  случаях  и  в  порядке,  предусмотренных  уставом  муниципального  образования.  Осуществление  предоставленных  органам  местного  самоуправления  полномочий,  обеспечивается  правом  на  создание  муниципальных  предприятий  и  учреждений,  правом  участия  в  создании  хозяйственных  обществ,  установлением  тарифов  на  услуги,  предоставляемые  муниципальными  предприятиями  и  учреждениями,  правом  привлекать  заемные  средства,  в  том  числе  за  счет  выпуска  муниципальных  ценных  бумаг [16]. 

Указанное  полностью  соответствует  позиции  Конституционного  Суда  РФ  [19],  согласно  которой  статья  50  Закона  о  местном  самоуправлении  не  препятствует  муниципальным  образованиям  использовать  установленные  законом  способы  привлечения  денежных  средств  и  иного  имущества  для  формирования  доходов  местных  бюджетов,  в  том  числе  иметь  имущественные  права  и  получать  дотации  из  иных  бюджетов,  для  решения  вопросов  местного  значения,  а  также  получать  субвенции  на  осуществление  органами  местного  самоуправления  отдельных  государственных  полномочий.  Поэтому  совершенно  логичен  вывод  о  том,  что  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении  не  может  рассматриваться  как  норма,  формирующая  закрытый  перечень  видов  муниципального  имущества,  и  не  допускающая  наличия  в  муниципальной  собственности  иного  имущества,  которое  имеет  такое  же  целевое  назначение,  что  и  имущество,  перечисленное  в  данной  статье. 

Вышеуказанное  позволяет  автору  ставить  вопрос  о  целесообразности  установления  перечня  муниципального  имущества,  равно  как  и  режима  его  перепрофилирования.  Перечислить  все  имущество,  которое  может  находиться  в  собственности  муниципального  образования  не  только  не  представляется  возможным,  но  и,  как  полагает  автор,  совершенно  бессмысленным.  Достаточно,  по  мнению  автора,  указания  на  целевое  назначение  муниципального  имущества  и  установление  дополнительных  полномочий  для  представительного  органа,  который  бы  мог  давать  свое  заключение  на  приобретение  того  или  иного  имущества  в  муниципальную  собственность.  При  таких  обстоятельствах  утрачивается  и  потребность  в  перепрофилировании  муниципального  имущества,  не  соответствующего  требованиям  частей  1—4  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении [16].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Проблема управления государственной собственностью является одной из самых насущных в условиях переходной экономики. Эта проблема особенно актуальна в сложившейся ситуации, когда мы переживаем кризис бюджета и дефицит финансовых ресурсов. В этой связи повышение эффективности управления объектами государственной собственности может стать одним из способов снижения дефицита бюджета и повышения платежеспособности страны.

Государственная форма собственности характеризуется тем, что субъектами - распорядителями ее являются органы государственной власти, а объектами собственности могут быть земля, природные ресурсы, основные средства, здания и сооружения, материальные ресурсы, финансы, информация, культурные и духовные ценности.

Основными задачами реформы управления государственной собственностью являются обеспечение формирования предпосылок научно-технического прогресса, структурного развития объектов государственной собственности и повышения их конкурентного потенциала. Реализация этих задач направлена на достижение тактических и стратегических целей развития экономики страны и повышение благосостояния нашего народа.

Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью, представляющей собой совокупность государственных органов законодательной и исполнительной власти, территориальных органов управления, их функций, связей и отношений, а также объектов государственной собственности. В систему обязательно включаются средства связи и вычислительные средства, обеспечивающие эффективное решение информационных и аналитических задач в интересах принятия рациональных управленческих решений.

Характерными особенностями системы управления государственной собственностью является территориальная распределенность объектов и существенные нормативно-правовые ограничения на выбор управленческих решений.

Муниципальная форма собственности представляет собой такую форму организации присвоения имущества, которая выражает принадлежность этого имущества муниципальным образованиям как самостоятельным субъектам права собственности.

Установлено, что при исследовании права муниципальной собственности, с учетом ее публичного характера, на первый план выходит объективный элемент - совокупность правовых норм, устанавливающих принципы, правила и порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим муниципальным образованиям. В этой связи право муниципальной собственности обладает свойственной только ему спецификой: особое значение в правовом регулировании отношений муниципальной собственности приобретает императивный метод правового регулирования; отношения муниципальной собственности регулируются как правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов федерации, так и муниципальными правовыми актами; отношения муниципальной собственности регулируются нормами различной отраслевой принадлежности.