Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические аспекты местного самоуправления.).pdf

- контрольно-счетный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^[14].

Обязательными в структуре органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Европейская хартия местного самоуправления в ст. 2 гласит, что принципы местного самоуправления должны быть признаны в законодательстве страны и, где это осуществимо, в конституции. Принципы (от лат. principium – начало, основа) – основные исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации.

В.И. Фадеев и иные ученые в сфере муниципального права принципы местного самоуправления характеризуют как обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами^[15].

Исходя из определения, данного в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» В.И. Фадеев называет такие принципы местного самоуправления как: самостоятельность принятия решений по вопросам местного значения населением; организационное обособление органов местного самоуправления во всей совокупности государственных органов; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам^[16].

Е.С. Шугрина разделила точку зрения В.И. Фадеева и расширила указанный выше перечень следующими принципами: признание местного самоуправления демократическим институтом, гарантированность местного самоуправления; законность; гласность и учёт общественного мнения; сочетание местных и государственных интересов.

В.И. Васильев, анализируя систему органов местного самоуправления, выделил следующие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления: принцип народовластия, принципы территориальные, принципы организационные, принцип финансово-экономических основ, принцип наличия гарантий местного самоуправления и другие^[17].

Иными словами, В.И. Васильев к принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относит неограниченный круг принципов, где к «другим» принципам можно отнести все принципы, что присущи государству в целом в категорию «и другие вопросы» можно отнести все что угодно – и принципы, присущие государству, и функции местного самоуправления и т. п.

Основываясь на приведенных положениях различных ученых в области муниципального права, можно в общей сложности выделить более полусотни принципов организации и деятельности местного самоуправления. К ним можно отнести помимо названных принципов также такие как принцип коллегиальности, плановости, объективности, дифференциации и фиксации функций, принцип научности, принцип использования местных традиций и обычаев, принцип гарантированности государством судебной защиты, принцип гуманизма, принцип равноправия и другие.

Большое внимание рассмотрению принципов организации и деятельности органов местного самоуправления уделил А.П. Чебоксаров. Он придерживался точки зрения, согласно которой все рассматриваемые принципы следует группировать в соответствии со структурным построением Конституции Российской Федерации.

Перечислим принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в России, которые выделил А.П. Чебоксаров:

- принцип сочетания представительной демократии с формами непосредственного выражения власти народа;

- принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- принцип организационной автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти;

- принцип гарантированности деятельности местного самоуправления;

- принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

Названные принципы соответствуют первой главе Основного закона России. Глава 2 Конституции России, по мнению П.А. Чебоксарова, соответствует принципу соблюдения прав и свобод человека и гражданина в рамках деятельности органов местного самоуправления. Глава 8 Конституции детализирует следующий принцип организации и деятельности местного самоуправления: принцип многообразия организационных форм местного самоуправления^[18].

1.2. Функции местного самоуправления

В современной юридической науке сформировались несколько принципиальных подходов к определению функций местного самоуправления, которые строятся на их определении как деятельности различных источников муниципальной власти. Одна группа ученых рассматривает функции местного самоуправления исключительно с позиции обособленности местного самоуправления от государственной власти, как конституционно закрепленное право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Вторая группа строит свою позицию на основе рассмотрения функций местного самоуправления как деятельности его органов и/или должностных лиц органов местного самоуправления путем реализации ими определенных властных полномочий по организации решения вопросов местного значения. Исходя из указанной разницы, в различной научной и учебной литературе существует ряд определений функций местного самоуправления.

Так, в понятии функций местного самоуправления, данном О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым, отражена сущность данного общественно правового явления. Под функциями местного самоуправления они понимают «основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность». Данное определение можно назвать классическим, так как оно отражает основную суть социально-правового явления функций местного самоуправления, учитывая его конституционную природу; указывает на деятельность местного самоуправления с учетом всех его элементов, направленную на решение местных задач и достижение целей организации муниципальной управленческой системы.

Подобный подход к определению функций местного самоуправления выражают в своих трудах М. П. Гавришин, С. В. Корсакова: такими функциями являются основные направления деятельности органов публичной власти, направленные на достижение целей и задач местного самоуправления.

Несколько иной подход к определению функций местного самоуправления выражают ученые, полагающие, что основу функций местного самоуправления составляют конституционные принципы. В частности, А. Бланкенагель считает, что «с точки зрения выполняемой функции, местное самоуправление является принципом, связанным с разделением властей и демократизацией. Местное самоуправление само по себе должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждая из которых выполняет свои собственные функции независимо и автономно (и все они, будем надеяться, имеют достаточные и автономные финансовые средства)».

Функции местного самоуправления как конституционного института определяет А. Р. Еремин, характеризуя их как «общие направления деятельности (функции) институциональной системы местного самоуправления в целом».

Аналогичный подход высказывают А. Ф. Малый, В. В. Гулина: «совокупность воздействий на общественные отношения в основных направлениях, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности не только муниципального образования, но и всего общества в целом в соответствии с объективными целями местного самоуправления посредством деятельности населения соответствующего муниципального образования, осуществляемой в формах прямой и представительной демократии при помощи специфических методов».

В. В. Гулиной дается определение функций именно органов публичной власти муниципального уровня: «объективно обусловленные, законодательно закрепленные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм представительной демократии и при непосредственном участии жителей, выражающиеся в воздействии на общественные отношения с целью защиты прав и законных интересов населения и улучшения условий проживания населения в муниципальном образовании».

Третья группа ученых обоснованно утверждает о невозможности осуществления местного самоуправления без специально уполномоченных органов, функции которых и являются функциями местного самоуправления, которым население делегирует право на решение вопросов местного значения в границах муниципального образования. Данной позиции придерживаются И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. Сходную позицию выражает и О. А. Давыденко, полагая, что «функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей».

А. С. Пивоваров под функциями местного самоуправления понимает «ведущие направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности и связаны с достижением определенных задач и целей». Здесь под местной властью понимаются органы местного самоуправления.

Анализ основных подходов ученых к толкованию понятия функций местного самоуправления позволяет сделать вывод, что функции местного самоуправления определяются как минимум в двух направлениях. В широком смысле функции местного самоуправления – это деятельность населения, направленная на осуществление конституционных прав посредством реализации своих полномочий на определенной географической территории с учетом ее социальных, исторических, этнических, культурных и иных особенностей. В узком понимании функции местного самоуправления можно определить как деятельность сформированных населением органов местного самоуправления, направленную на решение вопросов местного значения.

Выводы по главе 1: Местное самоуправление в Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно либо через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его традиций, в том числе исторических, которая признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в России:

- принцип сочетания представительной демократии с формами непосредственного выражения власти народа;

- принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- принцип организационной автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти;

- принцип гарантированности деятельности местного самоуправления;

- принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления: функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности субъектов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения, путем компетенционального воздействия на объект муниципального управления.

Глава 2. Развитие местного самоуправления в РФ

2.1. История местного самоуправления в России

Термин «местное самоуправление» появился относительно недавно в рамках либерального подхода к праву, однако он может быть с рядом оговорок применен для обозначения существовавших в разное время форм участия граждан в решении вопросов местного значения. Если посмотреть на местное самоуправление в России с исторической точки зрения, то можно выделить несколько этапов его развития, которые характеризуются в том числе и взаимодействием с более высоким уровнем публичной власти.

1. Общинное самоуправление. До XVI века осуществление власти на местах не было предметом правового регулирования и регламентировалось в основном правовыми обычаями и традициями. Несмотря на то, что данный период довольно продолжителен и неоднороден, местное самоуправление на данном этапе имело явно демократический характер. Компактность общин и присущий им коллективизм позволяли населению самостоятельно решать местные вопросы – землепользования, охоты, а в некоторых случаях, как, например, в Новгороде и Пскове, даже избирать князя. Характерная для данного этапа форма местного самоуправления – вече, или собрание членов общины (горожан), на котором принимались значимые решения локального характера.