Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические аспекты местного самоуправления.).pdf

2. Губное и земское самоуправление. Несмотря на тенденции усиления власти монарха и централизации, в период XVII–XVIII веков сохраняются существовавшие формы решения местных вопросов населением самостоятельно. Формируются и новые формы муниципального управления – губная и земская. На данном этапе от местного самоуправления обособляется система местного управления, которая была представлена лицами, назначавшимися царем (императором), – воеводами, дьяками, подьячими. Важной вехой стало создание Петром I губерний, однако попытка «насадить» западные порядки (ввести магистраты и бурмистерские палаты) успеха не имела. При Екатерине II элемент государственного управления на локальном уровне был значительно усилен, определены формы, в которых осуществлялось управление в городах, – Общая дума, Шестигласная дума, собрание Общества градского (Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи 1785 года). Данные формы самоуправления, однако, подходили только для крупных губернских городов.

3. Местное самоуправление пореформенного периода. Важной вехой развития Российского государства стала отмена крепостного права императором Александром II. Освобожденные от крепостной зависимости, крестьяне должны были самостоятельно решать множество местных вопросов, в связи с чем были проведены земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы. Их основная цель заключалась в децентрализации управления, установлении демократического способа формирования органов власти на локальном уровне и обеспечении финансовой независимости местной власти.

В городах самоуправление осуществлялось земствами, а в сельских поселениях – сходами, которые были традиционным средством решения населением вопросов местного значения. Однако с приходом к власти Александра III многие из проводившихся реформ были свёрнуты, а деятельность земских учреждений была поставлена под контроль центральной власти^[19].

4. Местное управление в советский период. Земская система как «буржуазный пережиток» была ликвидирована после прихода к власти большевиков. Несмотря на то, что на местном уровне декларировалась власть Советов, их полномочия со временем только сокращались, а реальная власть переходила к партийным органам и исполкомам. Конституцией СССР 1977 года закреплялось, что «органами государственной власти в краях, областях, … районах, городах, районах в городах, посёлках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов» (ст. 145). Характерной чертой системы управления в СССР было ее иерархическое построение: районные советы и их исполкомы подчинялись городским, городские в свою очередь – областным и т. д.^[20].

Однако в эпоху перестройки были приняты такие значимые для слома системы местного управления акты, как Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». 5. Местное самоуправление в Российской Федерации.

Конституция РФ, принятая в 1993 году, в качестве одной из основ конституционного строя закрепила местное самоуправление, которое наряду с государственной властью является формой народовластия (ст. 12). Вместе с тем местное самоуправление обособлено в системе управления обществом и государством, оно не тождественно государственному управлению [1, 21]. За несколько месяцев до принятия Конституции РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления» была фактически прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов. Изменение концепции осуществления публичной власти на местном уровне требовало принятия нового законодательства и подзаконных актов. Первый российский закон о местном самоуправлении был принят спустя почти 2 года после Конституции РФ и вступил в силу в сентябре 1995 года^[21].

Практика реализации данного акта выявила множество проблем местного уровня власти (например, территориальной организации), в связи с чем Указом Президента РФ от 11.06.1997 № 568 основным направлением государственной политики в сфере местного самоуправления было названо завершение формирования нормативно-правовой базы данного института. В целях реализации президентской инициативы были приняты, например, федеральные законы от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

В дальнейшем, с принятием в 2003 году Закона № 131-ФЗ, нормативная база местного самоуправления была существенно обновлена. Процесс реформирования местного самоуправления и законодательства, его регулирующего, продолжается до сих пор.

2.2. Местное самоуправление на современном этапе

В настоящее время пристальное внимание уделяется такому признаку местного самоуправления, как его самостоятельность. В термине «самоуправление», как и в схожем термине «саморегулирование», упор сделан на самостоятельное, непосредственное решение гражданами на местах вопросов, значимых только для данного муниципального образования, с учетом исторических и культурных традиций.

Таким образом, если в государственном управлении подвластные лица рассматриваются как объект управления, то в местном самоуправлении население скорее субъект, чем объект. Однако некоторые авторы подчеркивают пассивность и инертность жителей муниципалитетов, их слабую мотивацию к самоорганизации, привычку к патернализму и покровительству государства, а также незаинтересованность местных властей в привлечении граждан к решению местных вопросов.

Это дает основания говорить о том, что население дистанцируется от осуществления муниципальной власти. Построение гражданского общества как одна из целей государственного управления подразумевает в том числе вовлечение граждан в решение локальных вопросов, наиболее близких и значимых для них. Поэтому для развития местного самоуправления реализуются многочисленные инициативы, в том числе на общефедеральном уровне. К примеру, при Президенте РФ уже 10 лет функционирует Совет по развитию местного самоуправления, в состав которого входят не только представители муниципальных образований, но и федеральные министры^[22].

На уровне субъектов Российской Федерации утверждаются государственные программы по развитию местного самоуправления^[23]. Тем не менее возникает закономерный вопрос о том, не умаляют ли сути местного самоуправления эти инициативы органов государственной власти, которые посредством управленческого воздействия стремятся привлечь местное население к решению вопросов местного значения. Система местного самоуправления характеризуется не только пассивностью местного населения и несколько завышенными ожиданиями, но также и ограниченностью муниципальной автономии (в том числе экономической и финансовой свободы); нечетким разграничением предметов ведения и полномочий между муниципалитетами и регионами; встраиванием местного уровня власти во властную вертикаль и высоким уровнем государственного (федерального и регионального) контроля над деятельностью муниципалитетов.

К примеру, вполне обыденное явление представляет собой передача властных полномочий от органов государственной власти (в первую очередь региональных) органам местного самоуправления. При этом, как справедливо подчеркивает С.А. Авакьян, местные власти обеспокоены финансовым и материально-техническим обеспечением исполнения передаваемых на местный уровень вопросов, так как в силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ они могут наделяться отдельными государственными полномочиями «с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств»^[24].

Нормативную основу деятельности местного самоуправления составляет в настоящее время Закон № 131-ФЗ. За почти 15 лет его действия в закон внесено множество поправок, в том числе весьма значимых. Несмотря на то, что принципы участия федеральных и региональных органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления изменений не претерпели, реальное соотношение сил между местной и государственной властью изменилось. Если в первоначальной редакции ст. 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения относилось чуть более двадцати вопросов, то в настоящее время их перечень превышает сорок, причем нередко вопросы местного значения представляют собой предметы совместного ведения (как, скажем, п. 13.1 ч. 1 ст. 14 – «…участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении»).

Та же самая тенденция прослеживается и в перечне вопросов местного значения муниципального района и городского округа. Муниципальная практика идёт по пути отказа от выборности глав муниципальных образований, чему способствует дополнение ст. 36 Закона № 131-ФЗ новым способом его избрания – «представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса». При этом независимо от способа избрания глава муниципального образования может быть лишен полномочий досрочно вследствие утраты доверия Президента РФ; усилены и публичные требования к главам местных администраций, контракт с которыми может быть расторгнут по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации.

Серьезные изменения внесены в статус контрольного органа муниципального образования (в настоящее время именуется контрольно-счетным органом): отменена возможность его выборности, а принципы деятельности установлены специальным Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В целом же вопросы местного бюджета, межбюджетных трансфертов и муниципальных заимствований были изъяты из компетенции органов местного самоуправления, которые должны руководствоваться нормами Бюджетного кодекса РФ. К указанному следует добавить проблемы в реализации форм непосредственной демократии на местном уровне.

К примеру, публичные слушания, предусмотренные ст. 28 Закона № 131-ФЗ, во-первых, нередко имеют только рекомендательный характер для органов местного самоуправления, во-вторых, проводятся в неудобное для жителей муниципального образования время или в неудобном месте, в-третьих, зачастую для создания видимости участия общественности и достижения «кворума» в публичных слушаниях участвуют сами муниципальные служащие.

Выводы по главе:

Краткий обзор основных этапов развития местного самоуправления в России позволяет сделать вывод, что данная форма решения вопросов местного значения тесно связана с такими понятиями, как гражданское общество и демократия. Подлинное самоуправление возможно только тогда, когда оно независимо от государства, которое в лице своих органов и должностных лиц воздерживается от вмешательства в решение вопросов локального характера. Существовавшее в советский период отечественной истории местное управление по своей сути являлось продолжением государственного управления и было нацелено в большей степени на эффективное проведение государственной политики на местах, а не на жизнеобеспечение местных общин.

Тенденцией правового регулирования местного самоуправления в настоящее время является его встраивание во властную вертикаль, которое выражается в ограничении правовых возможностей муниципальных органов власти действовать автономно от региональных и федеральных властей, усилении контроля над их деятельностью, расширении круга вопросов, передаваемых на местный уровень, и вовлеченности местных властей в решение общегосударственных вопросов (таких, например, как борьба с коррупцией). Декларируемое расширение поддержки местных гражданских инициатив не всегда подкреплено с правовой точки зрения, а существующие формы местной демократии сохраняют свою демократическую сущность, пожалуй, только в небольших городских и сельских поселениях. Следовательно, на данном этапе в российской системе местного самоуправления продолжают усиливаться черты местного государственного управления и чиновничьего самоуправления.

Глава 3. Тенденции и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России

Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, не линейный процесс. Он сопровождается отклонениями, которые связаны с разного рода непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей.