Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

Выделить следующие элементы основ местного самоуправления: правовые основы, территориальные основы, организационные основы и финансово-экономические основы.

Правовая основа местного самоуправления - это система нормативных правовых актов обеспечивающие эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в России^[6]. Правовую (нормативную, источниковую) основу местного самоуправления в Российской Федерации образуют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы; существенное значение имеет, в частности, Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы в 1985 году, ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года);

2) федеральные конституционные законы и федеральные законы (кроме базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенное значение имеют Федеральные законы от 10.09.1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утрачивает силу с 1 января 2006 года), от 08.01.1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», от 26.11.1996 года № 13 8-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 20.07.2000 года № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 14.07.1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», от 07.04.1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» и другие);

3) федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (существенное значение имеет, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 15.10.1999 года № 1370 «Об утверждении основных направлений политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»);

4) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (сегодня специальные законы приняты практически во всех российских регионах, так как в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов);

5) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, которые приняты на местных референдумах и сходах граждан и другие. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления либо должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, которые установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции^[7].

Территориальные основы местного самоуправления являются одними из правовых институтов муниципального права и представляют собой совокупность норм, которые закрепляют и регулируют территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения^[8].

В Российской Федерации насчитывается более 150 тысяч населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями (муниципальных образований более чем в десять раз меньше), однако в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований должно многократно увеличиться (хотя во многих российских регионах избран путь укрупнения муниципальных образований). Только территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, а также действия муниципальных правовых актов.

Муниципальное образование включает территории, в частности, городские и сельские поселения, а также межселенные территории (территории, которые находятся вне границ поселений). Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований:

1) городское поселение – это один из типов муниципального образования в Российской Федерации; город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные, а также иные органы местного самоуправления;

2) сельское поселение – это один из типов муниципальных образований в Российской Федерации, который представляет собой, как правило, несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные, а также иные органы местного самоуправления;

3) муниципальный район – это муниципальное образование, которое объединяет несколько городских, сельских поселений и, возможно, межселенных территорий, объединенных общей территорией;

4) городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого обладают как полномочиями поселения, так и полномочиями муниципального района;

5) внутригородскую территорию города федерального значения – это часть территории города федерального значения^[9].

Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе ряда принципов: в частности, размеры территории поселения определяются с учетом численности его населения, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения, изменение границ муниципальных образований допускается только с учетом мнения (а иногда – и с согласия) населения соответствующих территорий и др.

Организационные основы местного самоуправления это совокупность правовых норм, которые закрепляют структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регламентируют муниципальную службу^[10].

Организационные основы не остаются неизменными, с 1990 года они претерпели несколько этапов в своем развитии. Последнее изменение организационных основ произошло с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в октябре 2003 года.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Система органов местного самоуправления строится без учета принципа разделения властей, в соответствии с которым осуществляется государственная власть (статья 10 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что уставом муниципального образования должны определяться:

1) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

2) наименования, а также полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

3) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

4) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности перечисленных органов определяются уставом муниципального образования^[11]

Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, которые закрепляют, регулируют общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований^[12].

Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, в первую очередь, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, а также созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Однако при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов и госбюджетным финансированием.

Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют:

1) муниципальная собственность;

2) местные бюджеты, а также иные финансовые ресурсы местного самоуправления;

3) имущество, которое находится в государственной собственности и передано в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом;

4) иная собственность, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования^[13].

В соответствии с частью 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность в России признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов – несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. Субъектом права муниципальной собственности выступает население муниципального образования, однако осуществляют правомочия собственника органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который формируется за счет различных источников:

- средств самообложения граждан;

- доходов от местных налогов и сборов;

- доходов от региональных налогов и сборов;

- доходов от федеральных налогов и сборов;

- дотаций, субвенций, субсидий, а также иных средств финансовой помощи (в том числе на безвозмездной основе) из бюджетов других уровней;

- доходов от имущества, которое находится в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий;

- штрафов;

- добровольных пожертвований и иных поступлений.

Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства. Только проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований выступает основной в становлении местного самоуправления в Российской Федерации.

ГЛАВА 2. ПРИНЦИПЫ И ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§1. Понятие основных принципов местного самоуправления

Общие принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала идеи, которые лежат в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также муниципальных образований. В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1) они предопределяют единые основы построения, а также функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

2) являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

3) они выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, которые выражены в принципах местного самоуправления;