Файл: ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС.pdf

Резюме

Европейская интеграция переживает сложные времена не только в связи с экономическим кризи-

сом, но и в результате исчерпания прежней логики развития. Это заставляет политиков мыслить в 

реалистических категориях. В то же время современный этап развития Европейского Союза отра-

жает и некоторые магистральные тенденции глобального развития. Прежде всего, к ним относится 

размывание  границы  между  внешней  и  внутренней  политикой  государств.  В  ЕС  эта  тенденция 

находит  выражение  в  «расщеплении»  политик  государств-членов  в  отношении  объединения  и 

преодолении  эксклюзивного  положения  министерств  иностранных  дел  в  европейских  делах. 

Одновременно ЕС стремится активизировать общую внешнюю политику. Длительное время пас-

сивность  интеграционного  объединения  в  этом  отношении  объяснялась  неразработанностью 

общей повестки дня, слабостью институтов и расхождениями между его государствами-членами. 

Вместе с тем в последнее десятилетие наблюдался процесс постепенного преодоления этих про-

блем в результате сближения позиций его ведущих стран. Тем не менее государствам-членам до сих 

пор не удалось добиться гомогенности подходов. Напротив, приобретают дополнительное значе-

ние новые линии противоречия. В частности, конкуренция между крупными и малыми странами, 

входящими в интеграционное объединение. Сложная система институтов позволяет менее силь-

ным партнерам укрепить свои позиции в дискуссии с более сильными. В то же время она тормозит 

процесс принятия решений. Кроме того, постепенно размывается традиционное «географическое 

разделение труда» между ведущими государствами ЕС во внешней политике. 

Несмотря на все упомянутые трудности и ограничения общая внешняя политика ЕС получает все 

более широкое признание. В последние годы наблюдается ее активизация, прежде всего, в бли-

жайшем  окружении  ЕС.  В  этой  связи  показательно  развитие  инициативы  «Восточное  партнер-

ство»  и  роль  европейских  стран  в  развитии  социально-политических  выступлений  на  Ближнем 

Востоке и в Северной Африке. В более тесном союзе с США европейские державы вновь выходят 

на арену глобальной политики. 

Ключевые слова:

Европейский  Союз;  интеграция;  европейская  внешняя  политика;  Германия;  Франция;  нацио-

нальные интересы; взаимозависимость; экономический кризис; лидерство.

ХОЛОДНО – О ГОРЯЧЕМ

Дискуссии

ПЕРСПЕКТИВЫ ОБЩЕЙ 

ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС

ДМИТРИЙ  ОФИЦЕРОВ-БЕЛЬСКИЙ

Национальный исследовательский университет  
«Высшая школа экономика», Пермь, Россия

Даже  скептиками  европейская  интегра-

ция уже на протяжении многих лет воспри-

нимается как устойчивая данность. Не ред-

костью  стали  историософские  рассужде-

ния  о  движении  к  единой  Европе

1

  со  вре-

мен Карла Великого. При этом имеющийся 

богатый опыт столкновений, войн и взаим-

ных  обид  между  странами  все  больше  за-

1

 В настоящей статье термины «Европа» и «Европейский Союз» используются как взаимозаменяе-

мые. – 

Прим. ред.

Для связи с автором / Corresponding author:

Email: DmitriyBelskiy@gmail.com

123

ПЕРСПЕКТИВЫ ОБЩЕЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС

тушевывается  всепроникающей  политиче-

ской корректностью.

Справедливо и другое: за исторически ко-

роткий срок Европа прошла большой путь от 

центра  мирового  развития  и  мирового  со-

перничества  до  конгломерата  стран,  погло-

щенных  собственными  проб лемами  и  все 

дальше  отстающих  от  магистральных  тем 

глобальных взаи мо дейст вий. В конце XIX ве-

ка,  предчувствуя  пока  ещё  неясные  буду-

щие изменения, Ф.М. Дос тоевский сравнил 

Европу с кладбищем, а О. Шпенг лер напи-

сал  позднее  о  «закате  Европы».  В  действи-

тельности  снижение  присутствия  европей-

ских  стран  на  мировой  арене  происходило 

постепенно  и  достаточно  спокойно,  не  вы-

зывая трагических рефлексий, и ведь, кстати 

говоря,  именно  потеря  прежнего  мирового 

статуса, пожалуй, была самой существенной 

причиной интеграции, начавшейся со сбли-

жения  прежних  непримиримых  соперни-

ков – Франции и Германии [Байков 2012].

1

В 1990-х годах начался новый этап евро-

пейской  истории.  Перемены  были  весьма 

динамичными. В сравнении с тем временем 

последующее  десятилетие  представляло 

собой  «энергичное  топтание  на  месте». 

Обилие инициатив и проектов, интеграция 

новых  членов,  споры  о  будущем  институ-

циональном  дизайне  и  перманентное 

усложнение  правовой  базы  ЕС  –  все  это 

соче талось  с  организационной  неподвиж-

ностью, неготовностью правительств к пе-

рераспределению полномочий и слегка за-

вуалированной  борьбой  за  национальные 

интересы. Первое десятилетие нового века 

не прошло даром, но решение многих проб-

лем  откладывалось  на  будущее.  На вер ное, 

можно  сказать:  то  был  период  накопления 

потенциала  будущих  трансформаций  и 

время,  когда  европейцы  заново  узнавали 

друг  друга.  Вместе  с  тем  для  активизации 

интеграционных  процессов  потребовалась 

дополнительная  встряска  в  виде  фи нан-

сово-экономического кризиса. 

Экономические проблемы наглядно про-

демонстрировали, что затянувшаяся неопре-

деленность путей дальнейшего развития ЕС 

может оказаться пагубной. Под их влиянием 

существенно изменился смысл и формы ев-

ропейского  консенсуса.  Он  сохранил  свое 

значение  только  в  тех  сферах,  в  которых 

по-преж нему  важны  стабильность  и  прес-

тиж  европейских  институтов  и  процедур. 

В  целом  же  его  значимость  в  Европе  сни-

зилась.  Попытки  формирования  консен-

суса  все  чаще  наталкиваются  на  политику 

шантажа со стороны отдельных участников. 

Впрочем,  она  проявляется  в  ограниченных 

масштабах: всех государств-членов ЕС объе-

диняет  стремление  избежать  ситуации,  в 

которой интеграционное объединение могло 

бы оказаться на грани развала. 

В  меняющейся  Европе  парадоксально 

сочетаются  рост  национального  эгоизма  и 

укрепление  взаимозависимости  –  фено-

мен,  который  плохо  объясняют  традици-

онные  теории.  В  этих  условиях,  несмотря 

на  «кризис  согласия»,  в  отдельных  обла-

стях  интеграционный  дискурс  становится 

все  более  заметен.  Прежде  всего,  это  наб-

людение  относится  к  европейской  общей 

внешней политики и политике безопасно-

сти, которая еще недавно оставалось в зна-

чительной степени неопределенной.

Выработке  единого  курса  интеграцион-

ного объединения на международной арене 

долгое  время  препятствовало  отсутствие 

общей внешнеполитической идеологии. Ее 

созданию  часто  способствует  наличие  об-

щего врага или конкурента, но с 1990-х го-

дов стратегическое окружение ЕС остается 

достаточно благоприятным. Оно не требует 

сплочения европейских государств. Консо-

лидация происходит на основе устоявших-

ся  либеральных  и  демократических  цен-

ностей. В результате интеграционная идео-

логия,  пусть  и  в  достаточно  абстрактной, 

мягкой  форме  позволяет  увязать  воедино 

априори слишком разные внешние и внут-

ренние интересы европейских стран.

Между тем вопросы безопасности к на-

чалу  2000-х  годов  стали  приобретать  гло-

бальное измерение. Никогда прежде безо-

пасность  европейских  стран  не  была  так 

тесно  увязана  с  вопросами  стабильности 

на  Ближнем  Востоке  или  вооружения  в 

Вос точной  Азии.  С  середины  прошлого 

ДМИТРИЙ  ОФИЦЕРОВ-БЕЛЬСКИЙ

124

века  безопасность  все  в  большей  степени 

становится  коллективной.  Катализатором 

этого  процесса,  с  одной  стороны,  стала 

угроза  диффузии  оружия  массового  уни-

чтожения,  прежде  всего  ядерного.  С  дру-

гой  стороны,  к  этому  привела  глубокая 

дифференциация  оборонных  и  наступа-

тельных возможностей, обозначившаяся с 

уходом  в  прошлое  эпохи  колониальных 

империй после Второй мировой войны.

В  результате  размежевания  в  сфере  об-

ладания «жесткой силой» появились недву-

смысленные лидеры и их ведомые партне-

ры – потребители безопасности. К послед-

ней  категории  относятся  не  только  новые 

развивающиеся страны. Евро пей ские госу-

дарства  точно  так  же  оказываются  неспо-

собными к глобальному военному присут-

ствию и даже к полноценной обороне.

История  биполярного  мира,  идеология 

и  практика  НАТО  и  ОВД  научили  страны 

Европы  воспринимать  основные  внешне-

политические  угрозы  как  коллективные. 

В современном дискурсе по вопросам без-

опасности,  в  котором  значительное  место 

занимают  терроризм,  страны-изгои,  рас-

пространение  оружия  массового  уничто-

жения,  подобная  тенденция  еще  больше 

усилилась.  Ее  закономерным  следствием 

стало  противопоставление  эгоистически 

понимаемого  национального  интереса  не-

обходимости  нахождения  совместных  от-

ветов на вызовы безопасности. Те же про-

цессы, но в менее выраженной форме, пре-

образуют  экономическую  повестку  дня, 

ставшую интернациональной. 

Масштаб приоритетов политических ли-

деров также меняется под влиянием дости-

жений в развитии сотрудничества. Некогда 

они видели в соседях по Европе основную 

угрозу.  Когда  интеграционный  процесс 

прошел  точку  невозврата,  они  оказались 

погружены  в  проблемы  непосредственно 

европейского  строительства.  И  лишь  се-

годня  новое  поколение  политиков  оказа-

лось  готовым  ставить  задачи  глобального 

масштаба.  Их  решение  возможно  как  по-

средством традиционной внешней полити-

ки  государств,  так  и  путем  реализации 

общей  европейской  внешней  политики  и 

политики в области безопасности. Однако 

первое грозит рассогласованностью, 

и зна-

чит возвращением потенциала конфликтно-

сти  между  европейскими  странами,  а  ко 

второму  варианту  Европа  в  настоящий  мо-

мент не готова институционально

. 

Исследователи обычно занимают поляр-

ные  позиции  в  оценке  эффективности  и 

перспектив  внешней  политики  ЕС.  Скеп-

тики, такие как А. Тойе, считают, что недо-

статки  процедурных  механизмов  ЕС  кар-

динально  снижают  его  внешнеполитичес-

кий  потенциал

2

.  Еврооптимисты,  не  воз-

ражая  против  этих  в  целом  обоснованных 

доводов,  переводят  рассуждения  в  пло-

скость  обсуждения  нормативной  силы. 

Иногда  потенциалу  европейской  внешней 

политики  в  этой  области  придается  на-

столько  гипертрофированное  значение, 

что  Н.  Точчи  даже  высказывает  мысль  о 

том,  что  укрепление  экономических  и  во-

енных  рычагов  могло  бы  даже  ослабить 

нормативное влияние ЕС

3

.

Ключевая  проблема  с  попытками  фор-

мирования  общей  европейской  внешней 

политики  не  связана  с  эффективностью 

институтов или с привлекательностью цен-

ностей и норм. На протяжении последних 

двух  десятилетий  как  у  отдельных  стран, 

так и у ЕС в целом отсутствовала прорабо-

танная  повестка  дня,  которую  они  могли 

бы предложить мировому сообществу. 

Сдвиг, обозначившийся в последние не-

сколько  лет,  фундаментален.  Налицо  при-

знаки того, что Европа начинает формиро-

вать иерархию приоритетов в мировой по-

литике.  Эволюция  европейской  политики 

происходит в контексте глубоких общеми-

ровых  трансформаций,  заставляющих  ме-

нять  прежние  представления  о  междуна-

2

 AsleToje. The European Union as a Small Power. 

After the Post-Cold War. Palgrave Macmillan

 2011.

3

  The  European  Union  as  a  Normative  Foreign  Policy    Actor.  Working  Document  No.  281/January 

2008.  Nathalie  Tocci,  Hakim  Darbouche,  Michael  Emerson,  Sandra  Fernandes,  Ruth  Hanau-Santini, 

GerganaNoutcheva, Clara Portela. Centre for European Policy Studies, 2008. p. 31.

125

ПЕРСПЕКТИВЫ ОБЩЕЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС

родных  отношениях.  В  отдельных  сферах 

можно наблюдать деполитизацию отноше-

ний и выход на первый план экономичес-

ких  интересов.  И  наоборот,  в  вопросах 

внутреннего  законодательства,  прав  чело-

века,  в  сфере  институционального  дизай-

на,  в  энергетической  сфере,  в  отношении 

распространения  технологий  и  торговли 

стратегическими материалами, мы являем-

ся свидетелями растущей политизации. 

Кроме того, нельзя не заметить, как сти-

рается грань между внутренней и внешней 

политикой.  О  множественности  каналов, 

соединяющих общества писал еще в конце 

1970-х годов Р. Кохейн [Keohane, Nye 1977]. 

В  2000-х  годах  эта  тема  эпизодически  за-

трагивалась  в  различных  исследованиях,  в 

основном в контексте развития глобализа-

ции и рассуждений об эрозии суверенитета 

[Fregonese 2012; Held, McGrew et al. 1999]. 

Однако преодоление границы между внут-

ренним  и  внешним  стоит  рассматривать 

скорее в связи с сохранением множествен-

ности центров принятия решений в глубо-

ко интегрированных сообществах, а также 

с влиянием этого процесса на политику от-

дельных  стран.  «Пограничный»  характер 

приобрели:  значительная  часть  экономи-

ческой повестки дня, миграционная поли-

тика,  энергетическая  сфера,  проблема  на-

циональных  меньшинств  и  по  большому 

счету  все  то,  что  относится  к  копенгаген-

ским  нормам  демократии.  В  некоторых 

случаях  мы  наблюдаем  процесс  смены 

уровней, как это произошло с проблемати-

кой военной безопасности, которая у евро-

пейских  стран  с  середины  XX  века  «пере-

текает» на наднациональный уровень. Эти 

вопросы сформировали новое общее изме-

рение европейской политики.

Экономический кризис ускорил развитие 

этой  тенденции,  повысив  значение  вопро-

сов  внутренней  политики,  особенно  в  тех 

странах,  которые  столкнулись  с  наиболее 

серьезными проблемами и в которых прави-

тельства  оказались  вынуждены  в  большей 

степени прислушиваться к требованиям на-

селения. В ряде случаев уже можно наблю-

дать  сопротивление  национальных  прави-

тельств  европейским  институтам,  общим 

правилам  игры,  конфронтационную  поли-

тику  в  отношении  соседей  по  Евросоюзу. 

Например,  заявление  Н.  Саркози  о  готов-

ности Франции покинуть Шенгенскую зону 

в случае, если соответствующее соглашение 

не будет реформировано, затрагивает погра-

ничную сферу внутренней и внешней поли-

тики,  так  же  как  и  решение  правительства 

В. Орбана о введении фиксированного курса 

швейцарского  франка  или  принятие  грече-

ским  правительством  программы  жесткой 

бюджетной экономии. Все эти вопросы, за-

трагивающие  интересы  других  европейских 

стран, уже не являются прерогативой дипло-

матических ведомств, а во все большей сте-

пени  составляют  сферу  деятельности  фи-

нансистов и юристов.

Важным  симптомом  смещения  активно-

сти  дипломатии  становится  статистика  за-

рубежных  визитов  министров  иностранных 

дел. Так, например, шеф германского внеш-

неполитического  ведомства  Г.  Вестер велле 

значительно  реже,  чем  его  предшественни-

ки бывает в европейских столицах и значи-

тельно  чаще  за  пределами  ЕС.  В  2010  г.  он 

совершил  9  зарубежных  визитов  в  страны 

ЕС и 16 за пределы Союза

4

. В 2011 г. офици-

альных визитов в евро пейские страны было 

только  3.  При  этом  наиболее  важными  для 

европейских  правительств  по-прежнему 

остаются  «европейские»  дела.  Часть  вопро-

сов,  прежде  отно сившихся  к  прерогативам 

дипломати чес кого  ведомства,  решают  те-

перь  минис терства  финансов,  юстиции, 

экономичес кого сотрудничества и развития, 

внутренних дел и даже сельского хозяйства, 

и  вполне  закономерно,  что  таким  образом 

главы  дипломатических  ведомств  теряют 

свои эксклюзивные прерогативы.

Расщепление дипломатической деятель-

ности коснулось не только крупнейших, но 

и  малых  стран  Европы.  Показателен  при-

мер  Дании,  в  которой  ответственность  за 

реализацию  внешней  политики  поделена 

4

 По данным МИД Германии. См.: Federal foreign Minister Westerwelle. Selected travels. Chronology. 

URL :http://www.auswaertiges-amt.de/EN/AAmt/BM-Reisen/Reisen-Chronik_node.html.

ДМИТРИЙ  ОФИЦЕРОВ-БЕЛЬСКИЙ

126

между  пятью  министрами:  иностранных 

дел,  торговли  и  инвестиций,  европейских 

дел, северного сотрудничества и сотрудни-

чества в сфере развития. Изменения струк-

туры  и  функций  институтов  отражают 

усложнение  содержания  и  обострение  об-

суждаемых  вопросов,  в  которые  теперь 

включается  экономическая,  социальная  и 

экологическая проблематика.

С точки зрения трансформации полити-

ческих возможностей ЕС и отдельных евро-

пейских стран эти изменения выглядят ско-

рее позитивно. Международные отношения 

в Европе оказываются структури рованными 

и организованными в соот ветствии с систе-

мой правил и процедур. Ее наличие позво-

ляет вывести часть противоречий, разделя-

ющих  европейские  страны,  из  сферы  дип-

ломатии  и  урегулировать  их  посредством 

законодательства  Евро пей ско го  Союза. 

Обозначенное «расщепление» внешнеполи-

тической  сферы  снижает  возможности 

внешних игроков вести игру на противоре-

чиях европейских стран. Глав ный позитив-

ный эффект состоит в том, что, несмотря на 

низкую эффективность процедур принятия 

решений в ЕС, в многочисленных подобла-

стях, выделившихся из сферы внешнеполи-

тической деятельности, оказываются устра-

ненными  жесткая  конфронтация  и  «игра  с 

нулевой  суммой».  Страны  уверены,  что 

пусть и с промед лением, но положительный 

результат бу дет достигнут.

Вместе с тем в вопросах общей внешней 

политики разница в интересах между ев ро-

пейскими странами по-прежнему со хра ня-

ется.  Более  того,  они  демонстрируют  раз-

ную степень заинтересованности в ней.

Основной  вопрос  на  сегодня  состоит  в 

том, смогут ли наднациональные институ-

ты ЕС эффективно отстаивать европейские 

интересы, которые к тому же до сих пор не 

сформулированы  внятно?  При  отсутствии 

общих  интересов  по  целому  ряду  проблем 

международной  политики  для  государств-

членов  ЕС  отсутствует  оптимальное,  при-

емлемое для всех решение. Активное учас-

тие малых стран в формировании внешне-

политического процесса грозит обернуться 

торгом  за  частные  преимущества.  Фак ти-

ческое делегирование решения ряда вопро-

сов  странам-лидерам  ЕС,  прежде  всего 

Франции и Германии, может повлечь спец-

ифическую  версию  «трагедии  антиоб-

щин»  –  ситуации,  в  которой  участники, 

обладающие  исключительными  правами 

на  ограниченный  ресурс,  неоптимально 

его  расходуют.  В  обоих  случаях  встает  во-

прос  об  эффективном  использовании 

внешнеполитических ресурсов Европы.

2

Несмотря  на  многообразие  происходя-

щих  изменений,  содержание  европейской 

политики  в  настоящее  время  продолжают 

определять  франко-германская  и  амери-

канская оси, а также британская и россий-

ская  политика  на  континенте.  Правда  до-

бавилось и новое содержание – отношения 

национальных правительств и Брюсселя и, 

конечно же, новый формат общения евро-

пейских держав с малыми странами. 

В  начале  XXI  века  франко-германские 

отношения  неуклонно  развивались  в  сто-

рону  дальнейшего  сближения.  Страны  де-

монстрировали  единую  позицию  относи-

тельно американской операции в Ираке, их 

руководство  активно  сотрудничало  в  воп-

росах  реформирования  европейского  за-

конодательства  и  единой  конституции. 

Впоследст вии  обе  страны  практически 

синхронно  пошли  на  углубление  партнер-

ства с США. Сотрудничество А. Меркель и 

Н.  Саркози  поначалу  омрачалось  недопо-

ниманием политиков, но затем переросло в 

согласованный  тандем,  получивший  шут-

ливое название «Меркози». 

Согласие  двух  стран  прежде  держалось 

не  только  на  общности  проблем  и  интере-

сов, но и на разделе сфер влияния в вопро-

сах внешней политики. Для Франции зоной 

особых  интересов  традиционно  была  Аф-

рика,  Средиземноморье  и  частично  Ближ-

ний Восток, а для Германии (после оконча-

ния «холодной войны» и объединения стра-

ны) – отношения с Россией. По добным же 

образом Польша и Швеция имели амбиции 

на постсоветском пространстве, Испания – 

в  Латинской  Аме рике,  Великобритания  – 

среди стран Сод ру жества.