Файл: Становление местного самоуправления в России до xix в.pdf

ВВЕДЕНИЕ.

Местное самоуправление является неотъемлемым элементом в структуре власти всех демократических государств. Оно предоставляет гражданам возможность непосредственно участвовать в решении насущных проблем своего места проживания, способствует проявлению инициативы граждан в области улучшения жизни своего муниципального образования.

Институт местного самоуправления имеет многовековую историю и многолетний опыт своего развития и функционирования.

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип децентрализации системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление - не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Система местного самоуправления находится в стадии реформирования и становления в новом качестве в условиях современной России. Данная в сфере общественных отношений оказывается на сегодняшний день одной из наиболее динамичных.

Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления. Проблемы организации и практической деятельности органов местного самоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей местного самоуправления.

Земская реформа.

Местное самоуправление в России и за рубежом имеет богатую историю, свидетельствующую о его тесной связи с развитием институтов государства. Генетически местное самоуправление, или муниципальное управление, можно считать возникшим из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Таким образом, местное самоуправление в форме общины старше, чем государство.

---

• Летописец Нестор, отобразил такую форму самоуправления в «Повести временных лет»: «Новгородцы до изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут».

Поэтому прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти    в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашения князя, выполнявшего только функции военачальника. В сельской местности    издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Впрочем, и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.

В некоторых работах отмечается, что начало формированию местного самоуправления в России положили реформы XIX в.: земская (1864 г.) и городская (1870 г.). Это утверждение нельзя признать абсолютно правильным, поскольку, как отмечает профессор В. Г. Игнатов, отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV, издавшего указ под названием "Приговор царской о кормлениях и о службах лета 7064" (1555-1556 гг.). В нем речь фактически шла о проведении земской реформы. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать "излюбленных голов" (старост) и "лучших людей" (земских судей, целовальников). Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе указанные должностные лица опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

"земские" и "губные" старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

В XVII в., как известно, в системе государственного управления России произошли функциональные изменения, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена земского местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

---

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы "самоуправления" губная и земская. Каждым округом - "губой" - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских. Статья 21 Соборного уложения 1649 г. подчеркивала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом - в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста - его помощником.

Деятельность земских учреждений замыкалась на решении местных хозяйственных дел. Им удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли большую роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями.

Земское собрание состояло из:

1. земских гласных;
2. - членов по должности (председателя управления государствен­ным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города).

Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» земства являлись всесословными органами.

Имея целью сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов,

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях»

предусматривало деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания.

• Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; а также жители, имевшие годовой доход до 6 тыс. рублей.
• Вторая курия включала в основном городских жителей – домовладельцев, купцов, фабрикантов. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, имеющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей).
• Третья курия включала крестьян и других лиц сельских сообществ, включая представителей духовенства, мещан.

Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми.

От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание.

---

Екатерина II развитие государственного управления.

Радикальные преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Крупнейшим звеном его административной реформы было создание губерний, которые были сформированы Указом от 18 декабря 1708 г. "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов". В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее ¾ на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции - в губернии.

• Исследователь В. Г. Игнатов отмечает также петровскую реформу городского сословного управления 1723-1724 гг., когда были учреждены выборные сословно-общинные городские учреждения (магистраты).

К сожалению, местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизнеспособными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления - от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 1730-е гг. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. 20 ноября 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи". Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, а структура губернского управления несовершенна.

При Екатерине II число губерний было увеличено до 51.

Особый интерес представляет "Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи", принятая Екатериной II 21 апреля 1785 г. В этом акте устанавливались права и привилегии городов. Грамота закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему "земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветреныя..." ("Жалованная грамота… городам", статья 2). Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли ("Жалованная грамота… городам", статьи 18, 19, 20, 25, 26). Горожане обязаны были нести установленные "тягости", т.е. повинности и сборы, которые, правда, местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства.

---

От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб, строиться по "утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества" ("Жалованная грамота… городам", статьи 1, 28). 

• Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без высочайшего утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями ("Жалованная грамота… городам", статьи 7, 8).
• Выборными органами являлись Общая городская дума и Шестигласная дума, выбранная из ее состава. Последняя вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. Кроме Общей и Шестигласной дум Положением от 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание "общества градского". В нем могли участвовать все члены "общества градского", но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В начале 1786 г. указанные учреждения были введены в Москве, а затем и в других городах. Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась с множеством трудностей.
• Екатерина хотела сосредоточить в своих руках законодательную власть.
• Выделение конкретных отделов сената под определенные задачи.
• первый – контроль политических и государственных дел в столице
• второй – суд в столице
• третий – курировал всё что касалось образования, искусства, медицины, науки и транспорта
• четвертый – нёс ответственность за военно-морские и военно-сухопутные решения
• пятый – контроль политических и государственных дел в Москве
• шестой – суд в Москве
• Личным указом Екатерины II Сенат был разделен шесть департаментов и потерял законодательную функцию, которая перешла лично к императрице и её доверенным лицам – статс-советникам. Пять из шести отделов возглавляли обер-прокуроры, первый – генерал-прокурор, лично докладывающий о важных делах царственной особе.
• Таким образом, императрица монополизировала законодательную власть и подготовила почву для последующих преобразований. Высшие административная и судебная функции по-прежнему осуществлялись Сенатом

---