Файл: Становление местного самоуправления в России до xix в.pdf

Развитие местного самоуправления в России XIX - начала ХХ в.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 1860-х гг., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ:

• Правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две составляющие.

• Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе.
• Вторая составляющая - местное самоуправление имело реальную финансовую основу для своей деятельности. В XIX в. до 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, по 20% уходило в государственную казну и губернию.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., земства являлись всесословными органами. 

По данным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных "гласных" составляли около 42%, крестьяне - более 38%, купцы - свыше 10%, представители других сословий - около 10%.6

К концу 1870-х гг. земские организации действовали уже в 35 губерниях Европейской России. Самыми "поздними" по времени были земства Правобережной Украины (1911 г.). Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом около 110 млн жителей.

Городское самоуправление в России также имеет довольно длительную историю. Города были в свое время выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. 

По сути, Екатерина II "Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи" от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление, основанное на сословной организации и просуществовавшее вплоть до введения в действие Городового положения 1870 г.

---

В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейский орган представлял правительственный чиновник - городничий.

Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой.

Впрочем, эта реформа не дала органам городского самоуправления действительной самостоятельности.

Городское самоуправление заботилось о благоустройстве городов и развитии местной промышленности и торговли; для этих целей оно собирало небольшой налог с городской недвижимости и торгово-промышленных заведений, поэтому его бюджет был небольшим. Как отмечают исследователи, бюджет одного Парижа был больше бюджета всех городов европейской части России. Неудивительно, что городская дума и управа, как правило, заботились о районе собственного проживания (центр), а городские окраины российских городов находились в запущенном состоянии, не имели водопровода, канализации, освещения и тротуаров.

В целом городское самоуправление в силу кастовости и замкнутости не вписало в отечественную историю таких ярких страниц, как волостное управление, земство.

• Как считает Л. В. Гильченко, после отмены крепостного права по Положению 1861 г. основой общественного устройства в сельской местности стали волости. Волостное управление состояло из волостного схода, волостного старшины и волостного крестьянского суда, отвечало за исполнение повинностей, возложенных на крестьян, и вело надзор за сельскими должностными лицами.

Самым большим недостатком волостного сельского самоуправления было сохранение сословного принципа формирования. Для внутренней самостоятельности требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления.

Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями. На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления - уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван Сенат.

Рассматривая деятельность земств, сразу подчеркнем, что круг их прав и обязанностей был строго ограничен. Постановления земств, заключение займов, проекты смет, избрание на должности и другие стороны их деятельности находились под контролем министра и губернатора. Однако земства стали огромным шагом вперед по пути развития местного самоуправления.

---

• Активность земств в оказании помощи крестьянам резко возросла после издания указа от 9 ноября 1906 г. и специальной циркулярной телеграммы П. А. Столыпина, которая была направлена во все земские управы. Земства стали пропагандистами столыпинских идей, оказывали поддержку созданным отрубам и хуторам. Примерно 5-6% бюджетных ассигнований земств шло на дорожное строительство, около 7% - на земское управление, 5% - на содержание государственных учреждений. Часть расходов земств (около 10%) покрывалась за счет государственных субсидий.

Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земств имели место в сфере народного образования.

• По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не имелось.

Люди, возглавившие земское движение, понимали, что без просвещения масс государство не сможет развиваться и обречено на прозябание.

Вначале земства позаботились о подготовке самих учителей для народных школ и только потом стали создавать школы. Б.Б. Веселовский отмечал, что уже к концу 1870-х гг. было создано около 10 000 земских школ, в 1903 г. их было уже почти 18 000, а к началу 1917 г. - более 30 000. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, образование получило даже приоритетный характер в деятельности земств. Расходы на него увеличивались из года в год: в 1878 г. они составили 14,5% к общему земскому бюджету, в 1890 г. - 15,3%, а в 1915 г. - 27,1%.

Не последнее место в деятельности земства занимали заботы о повышении благосостояния "хозяйства населения".

По инициативе земств начало развиваться так называемое "дело мелкого кредита".

С этой целью стали создаваться ссудно-сберегательные товарищества, при поддержке земств возникали артели кустарей и маслоделов.

Специалисты в области истории местного самоуправления В. Г. Игнатов и В. И. Бутов обращают внимание на следующее: с годами во многих земствах сложился практически свой штат постоянных работников (около 150 тыс. человек), был налажен широкий обмен опытом работы, проводились общегубернские земские конференции, общероссийские съезды земств, в России издавалось большое количество газет и журналов (более 40), систематически отражающих деятельность земского самоуправления.

• Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство высокопоставленных чиновников, обращавших внимание императора на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей.

---

Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усилить государственное влияние на принятие местных решений.

Согласно официальным объяснениям, эти реформы предпринимались для устранения недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления.

Положение 1890 г. не только ухудшило избирательный порядок, оно и еще более усилило опеку над земством со стороны губернатора и министра внутренних дел. Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад.

Если Городовое положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. привели к такому ограничению избирательного права и такому вмешательству со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государств. В связи с этим на реорганизации земств настаивали ученые, публицисты и политики.

Эту задачу попыталось решить Временное правительство. В первой же декларации, обнародованной 3 марта 1917 г., оно заявило о намерении провести выборы в земства посредством всеобщего, прямого, равного и тайного голосования.

Заключение.

Итак, история земского движения показывает, что в России в разное время действовали три его разновидности: первая возникла в соответствии с Положением 1864 г., вторая появилась в период контрреформ в 1890 г., третья - после Февральской революции 1917 г. и просуществовала до разгона большевиками Учредительного собрания.

Министр финансов Российской империи С. Ю. Витте в работе "Самодержавие и земство", написанной в 1901 г., указывал, что в самодержавном государстве самоуправление допустимо до тех пор, пока оно не занимается административными функциями. Земские же органы в России, по мнению С. Ю. Витте, - это "конституция снизу", которая рано или поздно приведет к "конституции сверху", поэтому, если Россия желает остаться самодержавной монархией, она не должна допускать местное самоуправление, ибо это прямой путь к парламентарному государству.

Опровергая выводы С. Ю. Витте, его оппонент Л. А. Тихомиров в книге "Монархическая государственность" (1905 г.) писал, что подобные взгляды на местное самоуправление основаны на непонимании основ государственности, а однородность государственных органов управления ведет к всевластию бюрократии.

---