Файл: Государственные закупки.pdf

Введение

Государственные нужды представляют собой потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, или расходными обязательствами субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности в товарах, работах и услугах.

Муниципальные нужды представляют собой потребности в товарах, работах и услугах, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов.

Следовательно, государственными заказчиками и муниципальными заказчиками могут выступать соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Федеральный закон устанавливает способы размещения заказа для государственных и муниципальных заказчиков для заключения государственных или муниципальных контрактов, а именно:

1) путем проведения торгов в форме открытого конкурса, закрытого конкурса, открытого аукциона, в том числе электронного аукциона;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Государственный контракт отличается от любого другого договора тем, что одной из его сторон всегда является государство.

Участниками размещения заказа для заключения государственного контракта могут быть любые юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Основные принципы размещения заказов заключаются в открытости (гласности) и в обеспечении равенства участников.

Принцип гласности – основной принцип в борьбе с коррупцией. Он заключается в том, что открыто публикуется и предоставляется информация о проведении всех этапов конкурсной закупки, начиная с объявления о конкурсе, его условиях и требованиях к подрядчику (исполнителю, поставщику) и заканчивая объявлением о победителе и результатах конкурса. При этом каждый имеет возможность с ними ознакомиться.

Принцип равенства участников означает, что не допускается устанавливать требования, которые могут дискриминировать других участников размещения заказа, тем самым ограничить конкуренцию.

Рассмотрим подробно процедуру заключения государственного контракта на примере открытого конкурса:

Таблица 1 Порядок заключения государственного контракта

---

Этап	Процедура	Содержание процедуры, ее описание в конкурсной документации
Подготовка конкурсных заявок	Получение конкурсной документации	Варианты получения конкурсной документации Порядок получения конкурсной документации у заказчика (уполномоченного органа)
Подготовка конкурсных заявок	Разъяснения конкурсной документации	Форма запросов разъяснений участниками размещения заказа Даты начала и окончания срока разъяснений Порядок предоставления разъяснений положения конкурсной документации
	Подача заявок	Порядок подачи заявок на участие в конкурсе Место подачи заявок Даты начала и окончания срока подачи заявок Порядок и срок отзыва заявок Порядок внесения изменений в заявки
	Вскрытие конвертов с заявками	Место вскрытия конвертов с заявками и открытия доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов Дата и время вскрытия конвертов Права участников размещения заказа в процедуре вскрытия
Экспертиза заявок конкурсной комиссией	Рассмотрение заявок	Сроки и даты рассмотрения заявок конкурсной комиссией Критерии допуска к участию в конкурсе Порядок рассмотрения заявок
Экспертиза заявок конкурсной комиссией	Оценка и сопоставление заявок	Сроки и даты оценки сопоставления заявок конкурсной комиссией Порядок проведения оценки и сопоставления заявок Определения победителя конкурса
Заключение контракта		Порядок подписания контракта победителем конкурса Срок со дня подписания протокола оценки и сопоставления, в течение которого победитель конкурса должен подписать проект государственного и муниципального контракта Порядок извещения участников о результатах конкурса

Текущее состояние российского рынка государственных закупок

Российский рынок государственных закупок, объем которого превысил в 2012 году 5 трлн. рублей и составил около 50% расходной части федерального бюджета, является чрезвычайно привлекательным как для представителей крупного бизнеса, так и для коррумпированных чиновников.

В этой сфере уже давно сформировался неформальный институт коррупции, препятствующий развитию конкурентной экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством – заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками).

---

По оценке ФАС, коррупция ежегодно поглощает до 20% стоимости совокупного объема государственного заказа.

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии реализации государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы.

Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения и исполнения государственного заказа.

На стадии формирования (планирования) государственного заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования средств бюджета. При этом нет четкой взаимосвязи бюджетного процесса и планирования государственных закупок в целях обеспечения государственных нужд.

На современном этапе основным способом размещения заказа выступает аукцион (электронный аукцион) и одноэтапный конкурс. Такое ограничение перечня способов размещения торгов было оправдано в момент принятия ФЗ, когда приоритетом было обеспечение снижения коррупции и как следствие – максимально экономное расходование средств.

С 1 января 2011 года начал работать общероссийский портал государственных закупок, на котором размещается вся информациях обо всех заказах в стране, в том числе на региональном и муниципальном уровне.

Несомненно, что это огромный прорыв в информационной открытости и прозрачности закупок, борьбе с коррупцией, улучшении организации и качества размещения заказов в целом.

В настоящее время на 5 электронных площадках для проведения электронных торгов зарегистрировалось более 50 000 предпринимателей, что означает развитие конкурентной среды в сфере госзакупок и как следствие – создание условий для значительной экономии бюджетных средств.

Однако анализ правоприменительной практики в сфере государственных закупок позволяет выделять ряд ключевых проблем действующего законодательства.

В их числе:

• сложность применения регулирующих норм в связи с постоянной доработкой и изменением законодательства;
• "процедурный" характер реформы, так как она направлена на регламентацию практически только одного этапа (размещения заказов) общего процесса обеспечения государственных нужд;
• формируемая нормативная модель, по сути, ориентирована на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг;
• принятие законодательства, имеющее, в первую очередь, антикоррупционную направленность привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок в ущерб квалификационному фактору;
• чрезмерная регламентация процедур закупок.

---

Полностью устранить коррупцию в государственных закупках пока не удалось ни в одной стране мира, но это совсем не означает безнадежность и неэффективность мер по снижению ее уровня. Борьба с коррупцией в системе закупок, как в государственном, так и в коммерческом секторах экономики, невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы.

Российской и международной практикой выработаны четыре основных подхода, которые уже подтвердили свою действенность:

• психологические методы;
• технические методы;
• регламентация процессов;
• репрессивные меры.

К психологическим методам относятся:

1. Проверка анкетных данных, биографии кандидата и отзывов с предыдущих мест работы.
2. Специальные глубинные тестирования кандидатов при приеме на работу (вплоть до проверки на полиграфе – "детекторе лжи").
3. Периодические проверки сотрудников на лояльность, включая использование провокационных методов, широко распространенные в коммерческом секторе.
4. Создание системы взаимного контроля сотрудников (добровольные осведомители).
5. Эффективная мотивация сотрудников.
6. Ротация сотрудников, являющихся членами комиссий по размещению заказов.
7. Формирование корпоративной этики нетерпимости к коррупции (включая разработку этических кодексов, кодексов по управлению конфликтом интересов и реализацию специальных учебных программ).

Технические методы исключают или значительно уменьшают вероятность сговора представителей закупочных подразделений и продавцов, устраняя возможность личных контактов между участниками сделки или увеличивая риск коррупционера быть пойманным. Примерами подобного инструментария могут служить:

1. Оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и видеонаблюдения.
2. Мониторинг служебной почтовой переписки.
3. Использование современных информационных технологий (системы электронных торгов, Интернет-магазинов и электронных торговых площадок).
4. Закупки по существующим коммерческим или специально сформированным каталогам.

Регламентные (процедурные) методы направлены на проведение всех закупок в полном соответствии с формализованными внутренними правилами и процедурами, снижающими риск возникновения коррупции. В этом случае комплекс мер по противодействию коррупции осуществляется по двум направлениям:

---

• Создание эффективной системы правил, детально регламентирующих коррупционно-опасные этапы процедуры размещения госзаказа.
• Создание четких механизмов контроля за точным соблюдением правил.

Действующее российское законодательство практически не регулирует вопросы, связанные с осуществлением контроля в процессе исполнения заключенных контрактов. Между тем, наличие эффективной системы внутреннего контроля является ключевым механизмом в системе публичных закупок с точки зрения минимизации коррупционных рисков. Система внутреннего контроля предполагает, в частности, функционирование следующих механизмов:

- мониторинг исполнения контракта в соответствии с условиями контракта;

- наличие гарантий объективного и открытого изменения условий контракта;- независимая система проверок в процессе исполнения контракта;

- независимая и открытая процедура приема результатов исполнения

контракта;

- наличие системы защиты заявителя о фактах коррупции.

В рамках реформы предпринимаются действия по созданию эффективной системы контроля за результатами исполнения контрактов. Однако положения законопроектов, регулирующие вопросы исполнения контракта и осуществление контроля, содержат коррупциогенные факторы, что исключит эффективность правовых норм в будущем.

Признание неэффективности законодательства в сфере регулирования госзаказа, которое действует на протяжении 6 лет, в виду его коррупциогенности в том числе, послужило импульсом для реформы. Однако следует учитывать, что в рамках предложенных законопроектов остаются неразрешенными ключевые вопросы, связанные с противодействием и профилактикой коррупции. Предложенные законопроекты содержат значимое количество обременений коррупциогенного характера, исключение которых требует проведение антикоррупционной экспертизы квалифицированными экспертами.

Таким образом эффективно противодействовать коррупции можно только системными средствами, вытесняя коррупционные процессы из политической и общественной жизни, экономики и сферы управления. Комплексные меры противодействия должны осуществляться по всем направлениям с учетом установленных приоритетов – правовых, организационных, управленческих, воспитательных и других, в том числе предложенных в настоящем докладе. При этом должны быть задействованы не только инструменты государства, но и гражданского общества. Без общественной инициативы и гражданского контроля снизить масштабы коррупции в России не удастся.

---